II SA/Ol 19/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 16 września 2013r. M. M. zwróciła się do Wydziału Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Urzędu Miejskiego o ustalenie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, na córkę A. M. i syna D. M., urodzonych 20 grudnia 2012r. Decyzją z dnia "[...]"r. Prezydent Miasta przyznał wnioskowany dodatek w związku z opieką nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu w wysokości 400 zł miesięcznie na okres od 5 września 2013r. do 31 października 2013r. W odwołaniu od tej decyzji M. M. domagała się jej zmiany i przyznania dodatku po 400 zł na każde dziecko. Wskazała, że kwota 400 zł nie jest wystarczająca na utrzymanie dwójki dziewięciomiesięcznych bliźniaków. Wyraziła niezrozumienie dlaczego matki na jedno dziecko otrzymują 400 zł dodatku wychowawczego, a na dwoje dzieci dodatek ten nie przysługuje w podwójnej wysokości. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008r., sygn. akt IV SA/Po 848/07, strona podniosła, że dodatek przysługuje do każdego zasiłku. Wtedy tylko spełnia swe funkcje zaopatrzeniowe, umożliwiając zaspokojenie, choć w części, potrzeb każdego z wychowywanych przez osobę uprawnioną dzieci. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył przepisy mające w sprawie zastosowanie - art. 8 pkt 2 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśnił, że istnieją dwie linie orzecznicze dotyczące interpretacji tych przepisów. Zgodnie z pierwszym poglądem wnioskowany dodatek przysługuje rodzicowi lub opiekunowi korzystającemu z urlopu wychowawczego niezależnie od ilości dzieci wychowywanych przez taką osobę, a liczba urodzonych dzieci podczas jednego porodu determinuje jedynie czas, na jaki dodatek taki jest przyznawany. Z kolei zgodnie z drugim poglądem dodatek ten przysługuje do każdego zasiłku rodzinnego przyznawanego na każde dziecko. Organ odwoławczy podzielił pierwsze z przedstawionych stanowisk. Zdaniem Kolegium z treści art. 10 ustawy wynika wprost, że niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku, wysokość rozważanego dodatku została ustalona na kwotę 400 zł. M. M. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc takie same argumenty jak w odwołaniu. Dodatkowo skarżąca wskazała na trudną sytuację finansową rodziny. Wniosła o przyznanie jej przedmiotowego dodatku w kwocie 800 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia "[...]", utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta, przyznającą skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego w kwocie 400 zł z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na córkę A. M. i syna D. M., urodzonych podczas jednego porodu. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast kwestia, czy dodatek ten przysługuje w jednej wysokości (400 zł miesięcznie) bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu, czy też dodatek ten przysługuje na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu, pozostające pod opieką osoby uprawnionej do dodatku. Kwestia ta, na co zwrócił uwagę organ II instancji, wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Pogląd o konieczności przyznania takiego dodatku na każde dziecko został sformułowany m.in. w wyrokach WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2008r., sygn. akt IV SA/Po 848/07 i z dnia 21 sierpnia 2013r., sygn. akt IV SA/Po 557/13 oraz w wyroku WSA w Rzeszowie z 30 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Rz 917/12 (publ. na internetowej stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmienny pogląd wyrażony został m.in. w wyroku WSA w Szczecinie z 26 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Sz 176/13, wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II SA/Wr 149/12, czy z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt IV SA/Wr 827/12, wyroku WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013r., sygn. akt III SA/Gd 390/13 oraz wyroku NSA z dnia 11 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 2692/12 (publ. na internetowej stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Skład orzekający w niniejszej sprawie, po przeanalizowaniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz argumentów powołanych we wskazanych wyrokach, doszedł do przekonania, że wysokość dodatku wychowawczego nie jest uzależniona od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, które pozostają pod faktyczną opieką osoby, której przysługuje uprawnienie do tego dodatku. Za takim poglądem przemawia wykładnia gramatyczna i historyczna omawianych przepisów Art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) stanowi, że do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki, w tym z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1, dodatek wychowawczy - przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do art. 10 ust. 2 tej ustawy, dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie. Przepis ten w sposób jednoznaczny ustala kwotę przysługującego dodatku wychowawczego. W szczególności z przepisu tego nie wynika uzależnienie kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do przedmiotowego dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, to dałby temu wyraz posługując się odpowiednimi zwrotami normatywnymi, tak jak to uczyniono w innych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. I tak ustawodawca wyraźnie stanowi, że w przypadku dodatku z tytułu urodzenia dziecka, jeżeli podczas jednego porodu urodziło się więcej niż jedno dziecko, dodatek (w wysokości 1000 zł) przysługuje na każde dziecko (art. 9 ust. 4). Dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż 340 zł na wszystkie dzieci (art. 12a ust. 3). Dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługuje w wysokości 80 zł miesięcznie na trzecie i na następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego (art. 12a ust. 2). Dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka przysługuje miesięcznie w wysokość 60 zł na dziecko w wieku do ukończenia 5 roku życia, 80 zł miesięcznie na dziecko powyżej 5 roku życia do ukończenia 24 roku życia (art. 13 ust. 2). Dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje raz w roku (...) w wysokości 100 zł na dziecko (art. 14 ust. 2). Natomiast w zakresie dodatku wychowawczego ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. Z treści cytowanego art. 10 ust. 1 wynika, że liczba dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma znaczenie jedynie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu wynosi 36 miesięcy kalendarzowych, a nie 24 miesiące. Ustawodawca przewidział więc, że w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu, wsparcie dla takiej rodziny przybiera postać wydłużenia czasu pobierania rozważanego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Dotyczy to również przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wsparcie w tym przypadku polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych, przy czym – zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy – dodatek ten wynosi zawsze 400 zł, niezależnie od liczby dzieci poddanych pieczy rodziców. Nie ulega wątpliwości, że ustawa o świadczeniach rodzinnych ustanawia ogólną zasadę prawa osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Konstrukcja art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacone łącznie z zasiłkiem rodzinnym, ale na zasadach i warunkach oraz w wysokościach przewidzianych w unormowaniach regulujących instytucje poszczególnych, konkretnych dodatków. Są to normy o charakterze przepisów szczególnych, które mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasad ogólnych ustawy. Oznacza to, że prawo do kilku dodatków wychowawczych, przysługujących na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając natomiast ten dodatek w jednej sztywnej kwocie 400 zł ustawodawca uniezależnił jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 czerwca 2012r. (sygn. akt IV SA/Wr 149/12) wyraził pogląd, podzielony następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2013r. (sygn. akt I OSK 2692/12), że przedstawioną wyżej interpretację wzmacnia wykładnia historyczna. Analizowany przepis art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych treściowo i koncepcyjnie nawiązuje wprost do rozporządzeń Rady Ministrów: z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych (Dz. U. z 1990 r. nr 76, poz. 454 ze zm.) i z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie urlopów i zasiłków wychowawczych (Dz. U. nr 63, poz. 277 ze zm.). Stanowiły one, że zasiłek wychowawczy (zastąpiony obecnie dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego) przysługiwał: 1) nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy kalendarzowych, 2) nie dłużej niż przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie, 3) nie dłużej niż przez okres 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym. Na tle przytoczonego brzmienia normatywnego było poza sporem, że w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie osobie uprawnionej wypłacano tylko jeden zasiłek wychowawczy, przez okres do 36 miesięcy. Potwierdzał to art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowił, że uprawnionemu wypłaca się tylko jeden zasiłek wychowawczy. Przedstawione względy wynikające z wykładni gramatycznej i historycznej wskazują, że u podstaw obecnych oraz poprzedzających je unormowań w sprawie świadczeń (zasiłków, następnie dodatków wychowawczych) leżała podobna koncepcja regulacyjna, co wzmacnia przyjęty kierunek interpretacji rozwiązań obowiązujących. Wniosek, że dodatek wychowawczy przysługuje w jednej wysokości niezależnie od ilości pozostających pod opieką dzieci, wynika także z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. druk sejmowy nr 1555, dostępny pod adresem www.sejm.gov.pl), w którym wskazano, że rodzina uprawniona do zasiłku rodzinnego może otrzymać jednorazowe lub okresowe jego zwiększenie, w formie dodatku do zasiłku rodzinnego w związku z sytuacjami wymienionymi w art. 8. W odniesieniu zaś do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego podano: "wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego dla tych rodzin wyniesie 400 zł miesięcznie", podkreślono, że zaproponowano w ustawie jednakową wysokość świadczenia, odnotowując m.in. jednocześnie, że w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu zasiłek wypłacany będzie nie dłużej niż przez trzy lata. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie powyższą argumentację NSA I WSA we Wrocławiu w całości podziela. W ocenie Sądu nie jest uzasadnione dokonywanie wykładni celowościowej omawianych przepisów. Zgodnie z doktryną prawa przy ustaleniu rozumienia danego przepisu podstawowe znaczenie ma jego brzmienie, czyli wykładnia językowa. Dopiero w razie wątpliwości co do możliwych znaczeń tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw interpretacyjnych, np. funkcjonalnych. Wykładnia funkcjonalna polega na wyborze tego spośród możliwych na gruncie wykładni językowej wariantów normy, która ma najsilniejsze uzasadnienie aksjologiczne, w przypadku, gdy wyniki wykładni językowej nie prowadzą do jednoznacznych ustaleń. Inaczej mówiąc, co do zasady nie jest dopuszczalne przełamanie językowo jednoznacznego sensu zwrotu prawnego. Jednak w judykaturze nie budzi też wątpliwości, że wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (por. uchwała Sądu Najwyższego z 25.04.2003 r., III CZP 8/2003 (OSNC 2004/1/1), wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSA 1095/11). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi realizację obowiązków państwa, wyrażonych w art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl których Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Omawiane przepisy uregulowały prawo do dodatku wychowawczego, ograniczając to prawo co do kwoty przysługującego dodatku i czasu jego pobierania. Przy czym ustawa o świadczeniach rodzinnych jest tylko jednym ze składników całego sytemu przepisów realizujących wskazaną wyżej konstytucyjną zasadę zabezpieczenia społecznego. Poza nią, zasadę tę wypełniają konkretną treścią normatywną m.in. przepisy prawa pracy, prawa podatkowego, prawa pomocy społecznej i in., których celem jest wspieranie rodzin, szczególnie mających na wychowaniu dzieci. Te wszystkie regulacje prawne należy uwzględniać całościowo. Ze zrozumiałych zaś względów pomoc państwa nie może być nieograniczona i prawodawca może przewidzieć pewne limity.. Dlatego nie sposób podzielić argumentów skargi, jak również motywów wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r., IV SA/Po 848/07, co do konieczności uwzględniania przy ocenie wskazanych przepisów faktu, że wychowanie dwójki dzieci wymaga zwiększonych wydatków. Okoliczność ta jest oczywista i ustawodawca uwzględnił ją w odrębnych przepisach prawa. Warto zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., P 41/09, który co prawda dotyczył innego, niż omawiany przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych - art. 5 ust. 2, lecz dotyczącego kwestii braku zróżnicowania poziomu dochodu na osobę w rodzinie w zależności od tego, czy w rodzinie jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź więcej dzieci niepełnosprawnych. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z przepisami Konstytucji ( publ. OTK- A 2011/3/25 ). Z kolei w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. , K 28/11, Trybunał Konstytucyjny uznał zgodność z przepisami Konstytucji art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim ogranicza on wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka do kwoty 340 zł na wszystkie dzieci oraz art. 11a ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim ogranicza wysokość zwiększenia dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka do kwoty 160 zł na wszystkie dzieci niepełnosprawne (publ. OTK-A 2012/11/137). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.