III SA/Lu 804/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B.P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa l. postanawia: zawiesić postępowanie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w B. P. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] 2012 r. odmawiającą "[...]" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. przedłużenia zezwolenia udzielonego Spółce decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] 2007 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa l. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 3 października 2012 r. skarżąca Spółka wystąpiła o przedłużenie wspomnianego wyżej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Jako podstawę prawną odmowy przedłużenia zezwolenia Dyrektor Izby Celnej wskazał przepis art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.g.h."), według którego nie mogą być przedłużane zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h., to jest zezwolenia udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy (przed 1 stycznia 2010 r.) na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach na automatach. Spółka "[...]" w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucała naruszenie szeregu przepisów prawa unijnego i krajowego, w tym: 1/ art. 138 ust. 1 u.g.h. w związku z art. 1 pkt 4 i pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE z 1998 r. Nr L 204, s. 37 z późn. zm., powoływanej dalej jako "dyrektywa 98/34/WE") - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakaz przedłużania zezwoleń na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych (art. 138 ust. 1 u.g.h.) w powiązaniu z wprowadzonych przez u.g.h. zakazem udzielania nowych zezwoleń (art. 129 ust. 2 u.g.h.) i zakazem zmiany lokalizacji punktów gier w ramach obowiązującego zezwolenia (art. 135 ust. 2 u.g.h.) oraz w powiązaniu z technicznymi regulacjami art. 14 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.g.h. i w zestawieniu z art. 4 ust. 1 lit. a) u.g.h. oraz art. 15 ust. 1 u.g.h. określającymi limity ilościowe sytuowania kasyn gry i limity ilościowe sytuowania automatów do gier w jednym kasynie - nie jest przepisem technicznym w rozumieniu wymienionej wyżej dyrektywy, mającym istotny wpływ na sprzedaż i zmianę właściwości automatu o niskich wygranych jako produktu o parametrach określonych ustawowo; 2/ naruszenie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r, Nr 90, poz. 864/30 z późn zm.) przez błędną wykładnię polegającą na zakwestionowaniu charakteru prawnego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) jako części wspólnotowego porządku prawnego - acquis communautaire - obejmującego wykładnię prawa unijnego o charakterze powszechnie obowiązującym, przez przyjęcie przez organ dowolnego założenia, że skoro dyrektywa 98/34/WE nie stanowi wyraźnie o skutkach przyjęcia przez państwo członkowskie przepisów technicznych w sytuacji zaniechania wywiązania się z obowiązku notyfikacyjnego, to każdy organ krajowy może ignorować jednolite orzecznictwo TSUE stanowiące o obowiązku odmowy stosowania przez organy krajowe przepisów technicznych i równocześnie prezentować własną autorską wykładnię norm unijnych zakładającą, że brak notyfikacji w rzeczywistości niczym nie skutkuje; 3/ naruszenie art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE przez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, polegające na odniesieniu regulacji tego przepisu odnoszącej się do sytuacji, w której dane przepisy są objęte harmonizacją na poziomie Unii Europejskiej i przepisy unijne wprowadzają w tym obszarze ograniczenia, a państwo członkowskie stosuje klauzule bezpieczeństwa, do sytuacji uchwalenia ustawy o grach hazardowych nie zawierającej jakichkolwiek uregulowań objętych wskazaną harmonizacją na poziomie Unii Europejskiej, co czyni całkowicie nieuzasadnionym powoływanie się przez organ na wyjątki nie mające zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. P. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Z przepisu tego wynika, że przesłanką fakultatywnego zawieszenia postępowania jest wystąpienie zagadnienia prejudycjalnego, które ma być rozstrzygnięte w innym toczącym się postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym, sądowym (w tym przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej – zob. między innymi postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1442/11, SIP Lex nr 1310281) lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ponadto, skoro zawieszenie postępowania jest fakultatywne, jako przesłankę zawieszenia należy rozważyć również jego celowość. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi mieć wpływ na wynik danego postępowania, w ten sposób, że - jak stanowi przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania". Interpretacja prejudycjalności postępowania w podanym wyżej znaczeniu nie jest w praktyce sądowej i w doktrynie jednolita. Brak tej jednolitości dotyczy przede wszystkim samego pojęcia zależności rozstrzygnięcia sprawy od wyniku innego postępowania. Po rozstrzygnięciu uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 24 listopada 2008 r. w sprawie sygn. akt II FPS 4/08, ONSAiWSA 2009/4/62, że art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie stanowi podstawy do zawieszenia przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w innej sprawie tego samego rodzaju, w której zapadło już orzeczenie, ale zostało ono zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego (która to uchwała jednak nie usunęła z praktyki odmiennych rozstrzygnięć), nadal utrzymuje się rozbieżność poglądów co do nie objętej wymienioną wyżej uchwałą zależności rozstrzygnięcia sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego w innej sprawie do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA: z dnia 18 grudnia 2006 r., sygn. akt II FZ 746/06, SIP Lex nr 927277, z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II FZ 761/11, SIP Lex nr 1151470, w których opowiedziano się za brakiem takiej zależności oraz przeciwne stanowiska w postanowieniach NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OZ 41/08, SIP Lex nr 1029089, z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 382/08, SIP Lex nr 517612, z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OZ 598/10, SIP Lex nr 741859, z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I OZ 684/10, SIP Lex nr 741935, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 332 - 333). Wątpliwości i rozbieżność poglądów, o których wyżej mowa, co do pojęcia zależności rozstrzygnięcia sprawy od wyniku innego toczącego się postępowania, nie mogą, w ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie, dotyczyć przypadku przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu przez jakikolwiek sąd pytania prawnego lub przedstawienia przez uprawnione podmioty wniosku o orzeczenie w sprawie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą (art. 193 i art. 191 ust. 1 Konstytucji). O prejudycjalności rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego dla każdej sprawy przesądza bowiem norma wynikająca z art. 190 ust. 1 Konstytucji, według którego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. W takim przypadku o zaniechaniu fakultatywnego zawieszenia postępowania przez sąd administracyjny może zdecydować jedynie ocena, że zawieszenie postępowania nie jest celowe, mimo że zachodzi przesłanka prejudycjalności rozstrzygnięcia. Przechodząc do uzasadnienia zależności rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od wyniku innego toczącego się postępowania, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W ocenie Sądu wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższej wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy u.g.h. wymienione w pytaniu prawnym, lecz art. 138 ust. 1 u.g.h. O znaczeniu dla badanej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14 i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla niniejszej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne. Z treści uzasadnienia pytania prawnego wynika, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Jednak w opinii NSA, stwierdzenie przez sąd, że przepis ustawy nie został - wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów dyrektywy 98/34/WE – notyfikowany Komisji Europejskiej, nie upoważnia automatycznie do odmowy zastosowania takiego przepisu na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji. Wniosek taki został uzasadniony wykładnią literalną przepisu art. 91 ust. 3 Konstytucji, jako dotyczącego "treściowej" niezgodności prawa polskiego z unijnym, a nie naruszenia "formalno-proceduralnego", jakim jest zaniechanie notyfikacji, a także argumentami aksjologicznymi i systemowymi. Zaniechanie notyfikacji przepisów technicznych jest natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszeniem istotnego elementu procedury ustawodawczej, podlegającym ocenie na podstawie przepisów Konstytucji, do czego uprawniony jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwym wzorcem kontroli zgodności z Konstytucją przepisów wymienionych w pytaniu prawnym powinien być art. 2 Konstytucji w zakresie wywodzonej z tego przepisu zasady rzetelnego procesu ustawodawczego lub art. 7 Konstytucji (określający zasadę legalizmu działania władz publicznych). Etap postępowania ustawodawczego, jakim jest notyfikacja, znajduje swoje źródło w aktach ponadustawowych, do przestrzegania których Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w trybie określonym w art. 90 Konstytucji. Przemawia to za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasad rzetelnej procedury ustawodawczej i legalizmu działania władz publicznych. Jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd dochodzi do wniosku, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane, i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawiony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane, omówione wyżej, wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nie notyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do problemu zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W rzeczywistości bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. W związku z tym, przyjmując, że nienotyfikowany przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego, odpowiedź przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14, z uwzględnieniem wzorców kontroli wynikających z art. 2 i z art. 7 Konstytucji, ma w niniejszej sprawie znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Mniej uniwersalna wydaje się być potencjalna odpowiedź na pytanie prawne w kontekście pozostałych wzorców kontroli, to jest wynikających z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Stąd uzasadnienie zależności rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie sygn. akt P 4/14 ograniczone zostało do znaczenia odpowiedzi na pytanie prawne z uwzględnieniem wzorców kontroli wynikających z art. 2 i z art. 7 Konstytucji. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione i celowe zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14.