I OSK 2084/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1849/13 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przedmiotem skargi kasacyjnej J. J. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1849/13, którym oddalono jego skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], wydaną w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 1980 r., nr [...] oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta m. P. z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...], w części ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości przy ul. Ż. w P., obręb J. (działka nr [...]), o pow. [...] m2, stanowiącej własność skarżącego. Minister wskazaną na wstępie decyzją, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części przyznanego odszkodowania wystąpił J. J., podnosząc, że decyzja jest datowana na [...] listopada 1979 r. a rozprawa administracyjna odbyła się [...] listopada 1979 r., a ponadto operat szacunkowy sporządzono przed wszczęciem postępowania na potrzeby postępowania ofertowego i tylko przez jednego biegłego. Organ przedstawił specyfikę postępowania nieważnościowego oraz to, jak w orzecznictwie wykładane jest pojęcie rażącego naruszenia prawa. Podał, że Zarząd Dróg i Mostów w P. wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie działki skarżącego pod budowę drogi. Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej ustawą, odszkodowanie było ustalane na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Wskazując na protokół rozprawy z dnia [...] listopada 1979 r. organ stwierdził, że udział w rozprawie brał W. D. - pełnomocnik skarżącego, który wniósł o podwyższenie odszkodowania i ograniczenie wywłaszczenia do połowy. Biegły nie brał udziału w rozprawie. Zdaniem Ministra brak udziału biegłego w rozprawie nie narusza jednak art. 22 ustawy w stopniu rażącym. Z przepisu tego wynika bowiem konieczność przeprowadzenia rozprawy. Wysłuchanie opinii biegłych na rozprawie byłoby spełnione zarówno wtedy, gdyby biegły uczestniczył w rozprawie i złożył ustnie swoją opinię ze szczegółowym uzasadnieniem, jak i wtedy, gdyby biegły złożył pisemną opinię ze szczegółowym uzasadnieniem przed rozprawą. Podkreślił, że szczegółową opinię szacunkową przygotował mgr inż. arch. T. S., biegły z listy urzędu m. P. ds. oszacowań nieruchomości. Z protokołu rozprawy wynika, że strona zapoznała się z tą opinią, sporządzoną przed rozprawą. Opinię sporządzono na potrzeby postępowania ugodowego. Biegły dokonał wyceny w oparciu o art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy, stanowiącym, że odszkodowanie za grunt w mieście ustala się, jeżeli wywłaszczeniu ulegała całość gruntu, za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego, tj. 5-10% kosztów wybudowania domu pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu. Za pozostały obszar odszkodowanie obliczono maksymalnie, w wysokości pięciokrotności stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy w I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Biegły wskazał, że koszt wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, wyliczył na podstawie zarządzenia Prezydenta m. P. nr [...], w wysokości [...] zł i przyjął maksymalną stawkę odszkodowania - 10% wartości domu jednorodzinnego za obszar równy działce normatywnej ([...] zł za [...] m2 gruntu). Natomiast wartość gruntu za ponadnormatywną powierzchnię działki normatywnej określało zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r., nr 7 poz. 54), która wynosiła 3,60 zł za 1 m2. Pomimo, iż zarządzenie to uchylono zarządzeniem z 25 lipca 1979 r. (M.P. z 1979 r., nr 19 poz. 114), to cena za 1 m2 w klasie 1, w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, wynosiła również 3,60 zł. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 9 ustawy wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b, położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki; odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej. Przy wyliczaniu odszkodowania za grunt ponad działkę normatywną również zastosowano maksymalne stawki, tj. pięciokrotność stawki dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, zgodnie z zarządzeniem Naczelnika Dzielnicy P., która wynosiła 3,60 zł X [...] = [...] zł/m2 (czyli [...] zł x [...] m2 = [...] zł). Przyjmując ww. stawki biegły oszacował wartość nieruchomości na [...] zł, co odpowiadało wymogom art. 8 ustawy. Odpowiadając na zarzut sporządzenia opinii na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia a nie organu wywłaszczeniowego oraz przed wszczęciem postępowania, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości, za cenę nie wyższą od ustalonej wg zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości wg zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Zatem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości jej cena powinna być ustalona zgodnie z art. 8 ustawy i na podstawie opinii biegłego z listy wojewody. Nabywca nie mógł więc zapłacić ceny wyższej od ustalonej ustawą. Ustawodawca nie rozróżniał biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego i na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego oraz nie przewidział szczególnej formy powołania biegłego, organ był więc uprawniony do skorzystania z istniejącej opinii. Dodał, że powołany rzeczoznawca był niezależny, skoro był biegłym z listy biegłych uprawnionych do sporządzania opinii szacunkowych. W konsekwencji organ uznał, że opinia szacunkowa wykonana w postępowaniu ofertowym, nie naruszała art. 22 ustawy, a strona nie udowodniła, że brak udziału biegłego na rozprawie wpłynął na wysokość odszkodowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 i art. 22 ustawy, gdyż opinia powinna być sporządzona przez minimum dwie osoby, organ stwierdził, że na podstawie wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 września 1960 r., nr D.2000/P/0/60, ustalenie wartości budynków powinno być dokonywane przez dwóch biegłych, natomiast w przypadku gdy przedmiotem szacunku były grunty, ogrodzenia, małe szopy, składniki, komórki itp. obiekty, wystarczający był szacunek jednego biegłego. W tej sprawie wywłaszczano sam grunt, a zatem prawidłowe było sporządzenie opinii tylko przez jednego biegłego. Odnośnie błędnej daty decyzji organ wyjaśnił, że rozprawa odbyła się [...] listopada 1979 r., zaś decyzję wydano w dniu [...] grudnia 1979 r., a nie - jak wskazał skarżący - [...] listopada 1979 r. Data [...] grudnia 1979 r. widnieje na archiwalnym egzemplarzu decyzji odwoławczej i innych dokumentach. Skargę na powyższą decyzję złożył J. J., zarzucając naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżone decyzje nie naruszają rażąco prawa, pomimo iż opinię sporządził tylko jeden rzeczoznawca, a wyceny dokonał w głównej mierze w oparciu o przepisy resortowe, a nie prawa powszechnie obowiązującego - w szczególności grunt nie był rolny, lecz był działką budowlaną oraz art. 6 ust. 1 i art. 22 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i odwołanie się, zamiast do obowiązujących przepisów prawa, do wytycznych MSW, które wiązały jedynie organy ministerstwu podległe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się kwalifikowanego naruszenia prawa, wskazał na specyfikę trybu nadzwyczajnego wzruszania decyzji administracyjnych z powodu ich nieważności i przypomniał, że art. 6 ust. 1 ustawy nakazywał m.in., by ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody, zaś przepis art. 22 ustawy stanowił, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Z tych regulacji wynikał zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy i wysłuchania na niej opinii sporządzonej przez biegłych, niewątpliwie sformułowany przez ustawodawcę w liczbie mnogiej. Zdaniem Sądu przepis ten winien być odczytywany w kontekście innych przepisów omawianej ustawy, przy uwzględnieniu konkretnego stanu faktycznego. W art. 8 ust. 8 podano zasady określania odszkodowania za grunt w mieście odpowiednio za całość, bądź jego część, natomiast w innych ustępach tego przepisu (od 4 do 7) za inne składniki wywłaszczanych nieruchomości, tj.: za zasiewy, uprawy i plony; za plantację kultur wieloletnich; za grunt leśny; za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych. Do obliczenia wysokości odszkodowania w każdym z określonych wyżej zakresów potrzebny był zatem inny biegły, posiadający wiedzę specjalistyczną w wymaganej dziedzinie. W konsekwencji, jeżeli wywłaszczeniu podlegał jedynie grunt, bez pozostałych naniesień - jak miało to miejsce w postępowaniu zwyczajnym - to nie było potrzeby powoływania kilku biegłych o tej samej wiedzy specjalistycznej. W takim zatem kontekście należy rozumieć użyty w art. 22 termin "opinii biegłych". Grunt stanowiący sporną działkę był gruntem budowlanym, niezabudowanym, położonym w mieście (ul. Ż. w P.) oraz został odjęty w całości. Obowiązkiem biegłego było zatem dokonanie wyceny za obszar równy działce normatywnej, jak i za pozostały obszar gruntu. Prawidłowo zatem biegły za podstawę opinii przyjął art. 8 ust. 8 pkt 1a i b ustawy. Sąd nie dopatrzył się też nieuzasadnionego zastosowania przez biegłego do obliczenia odszkodowania – pomimo, iż wywłaszczany grunt nie był gruntem rolnym - przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Ustawodawca nakazał bowiem wprost do pozostałego obszaru gruntu w mieście, czyli przekraczającego wielkość działki normatywnej, stosować stawki przewidziane dla gruntu ornego odpowiedniej klasy, w określonej w tym przepisie strefie. Jako chybiony, w kontekście zasad postępowania nieważnościowego, Sąd ocenił również kolejny z zarzutów, dotyczący sporządzenia operatu na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, zamiast organu wywłaszczeniowego oraz przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Już na etapie wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, w razie porozumienia, ubiegający się o wywłaszczenie powinien dysponować opinią biegłych wybranych z listy wojewody. Tak jak w postępowaniu wywłaszczeniowym, w postępowaniu ofertowym, biegły obowiązany był ustalić cenę nieruchomości, w sposób określony w 8 cyt. ustawy, a więc za cenę nie wyższą od określanej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. W związku z powyższym, skoro opinię szacunkową sporządził biegły ds. oszacowań nieruchomości, umieszczony na liście urzędu m. P., uwzględniając przy tym maksymalne stawki określone w art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to nie można było opisanych uchybień – pomimo ich oczywistości - traktować jako rażąco naruszających art. 22 cyt. ustawy. Podobnie, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut wydania decyzji pierwszoinstancyjnej w postępowaniu zwyczajnym w innej dacie niż [...] grudnia 1979 r. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja opatrzona taką datą, co znajduje potwierdzenie również w innych dokumentach zgromadzonych w sprawie, w tym w decyzji organu odwoławczego. W skardze kasacyjnej, wywiedzionej na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, skarżący zarzucił: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718]), zwanej dalej P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo iż argumentacja zaprezentowana przez skarżącego upoważniała Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z 1980 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta P. z 1979 r. - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżone decyzje nie naruszają w stopniu rażącym przepisów prawa, pomimo prawidłowego stwierdzenia istnienia w nich wad w zakresie sposobu ustalenia i wysokości odszkodowania. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 188 P.p.s.a., wnosił o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej i stwierdzenie nieważności w części dotyczącej odszkodowania decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 1980 r. i Prezydenta m. P. z dnia [...] grudnia 1979 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że opinia o ustaleniu wartości wywłaszczonej nieruchomości została wykonana wadliwie, gdyż nie uwzględniała cen rynkowych. Powołał się na przepis art. 8 ust. 9 ustawy, podkreślając, że z jego treści wynikało, iż odszkodowanie nie może przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej i wywiódł, że skoro wywłaszczony grunt stanowił działkę budowlaną ponadnormatywną, to przynajmniej za tę jej część, która przekraczała normatyw należało przyznać odszkodowanie według cen rynkowych. Do tego niezbędnym było posiadanie bazy cen porównywalnych, a tego biegły nie wykonał, ograniczając się do sztywnych cen urzędowych. Ponadto zarządzenia Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. oraz z dnia 25 lipca 1979 r. wydane były z delegacji art. 5 i 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17 poz. 71 ze zm.), nie mając nic wspólnego z nieruchomościami budowlanymi na obszarze miast. Akty wykonawcze wydane na podstawie art. 8 ustawy, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. nr 5, poz. 35 ze zm.) i z dnia 17 lipca 1962 r. w sprawie szczegółowych norm szacunkowych dla budynków na wywłaszczanych gruntach (Dz. U. nr 42, poz. 198 ze zm.), zawierały definicję przeciętnych cen, ale tylko w zakresie kosztów wybudowania domu. W ocenie skarżącego Sąd miał zatem podstawy do uznania spornych decyzji za obarczone wadami kwalifikującymi do uznania ich za rażące. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Przed przystąpieniem do oceny podstaw skargi kasacyjnej, należało zwrócić uwagę, że wskazany środek zaskarżenia, jak wynika z treści art. 176 P.p.s.a., powinien czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne przez wskazanie przepisu prawa materialnego lub procesowego, który, zdaniem wnoszącego skargę, został naruszony przez sąd pierwszej instancji oraz uzasadnić postawione zarzuty. Powyższy obowiązek nałożony na wnoszącego skargę kasacyjną jest konsekwencją zastosowanego przez ustawodawcę w art. 183 § 1 P.p.s.a. związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. NSA nie może w związku z tym zastępować strony i precyzować, czy konkretyzować zarzutów bądź też ich uzasadnienia (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 97/08; z dnia 10 czerwca 2009 r., II FSK 241/08; z dnia 26 października 2010 r., II OSK 1667/09 oraz z 10 grudnia 2010 r., II FSK 1387/09 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 P.p.s.a. Obok wskazania naruszonych przepisów, poprzez podanie ich konkretnych jednostek redakcyjnych, niezbędne jest więc wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało oraz w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wykazanie, iż mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno odnosić się nie tylko do każdej nich z osobna, ale także do każdego z poszczególnych formułowanych w ich ramach zarzutów. Poczynienie powyższych uwag było niezbędne, wobec wystąpienia uchybień w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które objawiały się w sposobie formułowania i uzasadniania zarzutów, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. Odnośnie większości zarzutów ich uzasadnienie jest lakoniczne albo go w ogóle brak. Pierwszym zarzutem kasacyjnym było naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1c i pkt 2 P.p.s.a. na skutek ich niezastosowania i w konsekwencji oddalenie skargi. Przepisy powyższe nie mają jednak samodzielnego charakteru. Można o ich naruszeniu mówić jedynie wtedy, gdy zasadne są zarzuty kasacyjne obejmujące naruszenie norm materialnych lub innych norm proceduralnych, stanowiących podstawę orzeczenia i mających wpływ na rozstrzygnięcie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07 publ. w CBOSA). Skarżący kasacyjnie odwołał się przy tym do "argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego", a to oznacza odesłanie w skardze kasacyjnej do argumentacji zawartej w skardze skierowanej do Sądu I instancji. Nie jest to zgodne z wymaganiami określonymi w art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna ma bowiem samodzielny byt, jako pismo procesowe i jej uzasadnienie powinno zawierać własną argumentację z ustosunkowaniem się do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1756/04 publ. w CBOSA). Nie jest też usprawiedliwiony drugi zarzut kasacyjny – naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wniesiony na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Brak zarzutu procesowego oznacza związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustaleniami Sądu I instancji. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje prawidłowość opinii sporządzonej przez biegłego w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m. P. z dnia [...] grudnia 1979 r. Zarzuca, że opinię wydał jeden biegły a nie dwóch, nie przesłuchanie biegłego na rozprawie administracyjnej oraz to, że biegły posłużył się dla jej opracowania niewłaściwymi aktami prawnymi, regulującymi zasady wyceny gruntu. Przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet, jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Istotnym zagadnieniem spornym, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była ocena stopnia naruszenia przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w sytuacji gdy opinię wydał jeden biegły i nie był on obecny na rozprawie, wymaganej tym przepisem. W skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu jednak nie podniesiono. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Analiza normatywna powołanej regulacji prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Stąd zresztą omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11, zam. w CBOSA). W omawianej sprawie zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania. Należy mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m² w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, co tym samym oznacza, że wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, wedle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji standardów, było prawidłowe. Jak się wydaje autor skargi kasacyjnej uznał, że treść przepisu art. 8 ust. 9 ustawy w brzmieniu: "Wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b), położone na określonych obszarach, ustala naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda może w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki: odszkodowanie nie może przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtują się w obrocie między rolnikami", za dopuszczenie taksacji wartości wywłaszczanej nieruchomości na podstawie cen rynkowych. Norma ta ma jednak wyłącznie charakter uzupełniający w stosunku do zasad wynikających z ust. 1, 2 i 8 ust. 1 pkt 1b tego przepisu, a jej zastosowanie zależało od odpowiedniego wniosku naczelnika powiatu, przy czym w razie jej zastosowania wysokość odszkodowania nie mogła przekroczyć cen rynkowych. Z akt sprawy nie wynik, by naczelnik powiatu wystąpił o tego rodzaju zwyżkę odszkodowania, a zatem ogranicznik w postaci ceny rynkowej nieruchomości nie mógł mieć zastosowania. Trzeba przy tym dostrzec, że bariera ceny rynkowej miała na celu tylko i wyłącznie blokadę wysokości odszkodowania ustalanego na podstawie sztywnych cen urzędowych, a nie – tak jak chce tego skarżący kasacyjnie – nakaz ustalania odszkodowania wedle cen rynkowych. Jak już wspomniano brak skutecznego zarzutu procesowego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podważenie poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. Przy tym, należy podkreślić, że organ, ani tym bardziej strona nie są uprawnionymi do weryfikowania opinii szacunkowej, sporządzonej przez biegłego. Nie jest możliwym wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oceny operatu dokonuje się jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił wartość dowodową opinii w oparciu o zasady wynikające z art. 8 ust. 8 i 9 ustawy, które nie mogły odsyłać do wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów rozporządzeń Rady Ministrów, gdyż rozporządzenia te zostały wyraźnie uchylone przez § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. nr 36, poz. 212 ze zm.). W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, na mocy art. 184 P.p.s.a., jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, należało oddalić. Oddaleniu podlegał również wniosek Prezydenta Miasta P. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, jako nie mieszczący się w regulacji przepisu art. 204 P.p.s.a. w brzmieniu: "W razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę". Zwrócić bowiem należało uwagę, że przedmiotem skargi kasacyjnej był wyrok oddalający skargę, a Prezydent Miasta P. nie był organem, którego decyzję zaskarżono przed Sądem I instancji (tym organem był Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej).