II SA/Wr 87/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w L. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia ... w przedmiocie ustalenia zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy L. oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z nimi stwierdza nieważność § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały. W dniu 17 czerwca 2004 r. Rada Gminy L.na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002) podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy L. oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z nimi. Według § 4 uchwały "W przypadku ustalenia właściciela złapanego zwierzęcia ponosi on koszty jego wyłapania, przewiezienia i umieszczenia w schronisku, w tym również opieki weterynaryjnej", zaś według § 5 "Zwierzęta umieszczone w schronisku dla zwierząt w wyniku ich schwytania podczas wyłapywania bezdomnych zwierząt będą zwracane ich właścicielom po uiszczeniu opłat przewidzianych w § 4". W skardze do sądu administracyjnego Prokurator Okręgowy w L.wniósł o stwierdzenie nieważności tych przepisów jako istotnie naruszających art. 11 ust. 3 powołanej w podstawie prawnej ustawy. W zakresie upoważnienia ustawowego nie mieściło się bowiem ustanowienie opłat oraz prawa zatrzymania zwierzęcia. W tym zakresie skarżący podzielił argumentację organów nadzoru (rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody D. z dnia 1.04.2011 r. i 3.10.2011 r. oraz Wojewody L. z dnia 27.04.2012 r.). Wprawdzie zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem 1 stycznia 2012 r. wobec utraty mocy art. 11 ust. 3 na mocy ustawy nowelizującej z dnia 16 września 2011 r. (Dz. U. Nr 230, poz. 1372), to jednak nadal znajduje ona zastosowanie do sytuacji zaistniałych w okresie jej obowiązywania. Uzasadnia to nadal stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów z uwagi na jego skutki (tak orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i wyroki II SA/Łd 754/12, II SA/Go 47/13, II SA/Łd 1069/12). W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 11 ust. 3 ustawy stanowił, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu i zasięgnięciu opinii wskazanych podmiotów. Uchwały podejmowane na podstawie tego przepisu podlegały rozstrzygnięciom nadzorczym, z których wymienić można rozstrzygnięcie Wojewody Z. z dnia 28.09.2005 r. (rada gminy nie jest umocowana do uchwalenia przepisu ustanawiającego na rzecz schroniska prawo zatrzymania zwierzęcia), Wojewody P.z dnia 2.01.2008 r. (taka sama teza), Wojewody K.z dnia 23.07.2008 r. (tak samo, NZS 2008/5/96), Wojewody D. z dnia 1.04.2011 r. (brak upoważnienia dla rady gminy do wprowadzania opłat za usługi związane z wyłapywaniem zwierząt – w rozstrzygnięciu tym Wojewoda ponadto zaliczył uchwały do prawa miejscowego, zaś w uzasadnieniu uznał za niedopuszczalne ustanowienie na rzecz schroniska prawa zatrzymania) oraz z dnia 23.12.2011 r. (nieważność ustanowienia opłat, według uzasadnienia uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego). Odnośnie spornego zagadnienia przynależności tego rodzaju uchwał do aktów prawa miejscowego wymienić można rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody L.z dnia 24.04.2012 r. i Wojewody Ś. z dnia 30.04.2012 r., jednak wydane wobec uchwał podjętych nie na podstawie art. 11 ust. 3, lecz art. 11a ustawy. Rozstrzygnięcie z dnia 24.04.2012 r. wydano w nawiązaniu do wyroku II SA/Op 324/11 dotyczącego innego rodzaju uchwały, opatrzonego glosą krytyczną P. Chmielnickiego w GSP – Prz. Orz. 2012/2/11-20 omawiającą ogólnie pojęcie aktu prawa miejscowego. Glosator postuluje w szczególności, aby ocenę na temat przynależności określonej uchwały do prawa miejscowego podejmować na podstawie jej treści, w sposób skonkretyzowany i bez schematycznych uogólnień, przy czym przykładowo istotne być może, czy dana uchwała adresowana jest do podmiotów zewnętrznych, regulując ich uprawnienia lub obowiązki albo zadania wraz z normą kompetencyjną służącą wykonaniu tych zadań. Uchwała adresowana do "wewnętrznej" jednostki organizacyjnej może mieć charakter prawa miejscowego (por. art. 40 ust. 2 u.s.g. i art. 169 ust. 4 Konstytucji RP), jeżeli jednostka ta bezpośrednio bierze udział w zaspokajaniu potrzeb mieszkańców i nawiązuje relacje o charakterze zewnętrznym. Decydują więc cechy norm uchwały, nie zaś jej nazwa, szczególnie w sytuacji niedostatków przepisów ustawowych zawierających upoważnienia do stanowienia uchwał, jak też istotne jest ustalenie adresata uchwały w zestawieniu ze sposobem jej oddziaływania na podmioty zewnętrzne. Odnośnie uchwał podjętych na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy w orzecznictwie sądowym zalicza się je do aktów prawa miejscowego (wyrok II SA/Ka 249/12 stwierdza nieważność uchwały z 2000 r., jako skierowanej do mieszkańców gminy lub właścicieli wyłapanych zwierząt i zawierającej normy prawne o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, wyrok II OSK 1667/11 nie dotyczący wprost tego zagadnienia powołuje jednak art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. regulujący kontrolę sądową aktów prawa miejscowego, wyrok II SA/Ka 567/11 zalicza uchwałę do aktów prawa miejscowego, gdyż skierowana jest do mieszkańców gminy i dotyczy sytuacji powtarzalnych oraz ma charakter abstrakcyjny, stąd stwierdza nieważność uchwały z 1999r., skarga kasacyjna w tej sprawie uległa oddaleniu wyrokiem II OSK 636/12, chociaż raczej z uwagi na niedostatki samej skargi). Można wzmiankować, że odnośnie uchwał podejmowanych na podstawie art. 11a ustawy zaczyna ostatnio przeważać pogląd o ich przynależności do aktów prawa miejscowego (por. wyrok II OSK 37/13, odmiennie przykładowo wyrok II SA/Wr 686/12 i powołane tam orzecznictwo na tle znowelizowanych przepisów, obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 856). Stan prawny współkształtowany jest w omawianym zakresie przepisami rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 1998 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 753) w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, jednak nie zawiera ono unormowań istotnych w niniejszej sprawie. Zaskarżona we fragmencie uchwała jest lakoniczna, oprócz przepisów § 4 i 5 zawiera jeszcze § 1 ("bezdomne zwierzęta będą wyłapywane interwencyjnie w oparciu o zgłoszenia mieszkańców"), § 2 został unieważniony przez organ nadzoru, § 3 (umieszczanie zwierząt w schronisku) oraz § 6 (wójt wykonawcą uchwały) i § 7 (ogłoszenie w dzienniku urzędowym). Zwraca uwagę, że organ nadzoru nie zakwestionował § 7 uchwały świadczącego o jej charakterze jako aktu prawa miejscowego. Wykorzystując zatem scharakteryzowane powyżej kryteria oceny, należało zaskarżoną uchwałę uznać za akt prawa miejscowego, co w konsekwencji umożliwiało rozstrzygnięcie w kwestii nieważności jej § 4 i 5 (przeszkoda z art. 94 u.s.g. nie zachodziła). Trafnie ponadto strony nie wykluczyły orzekania merytorycznego w niniejszej sprawie wobec ustania bytu prawnego zaskarżonej uchwały, związanego z odpadnięciem jej podstawy prawnej. W ogóle nie wchodziło w rachubę umorzenie postępowania sądowego, skoro nastąpiło to przed wszczęciem tego postępowania, zaś przyczyna bezprzedmiotowości musi powstać i ujawnić się w trakcie postępowania (brzmienie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Nie było też miejsca na rozważanie dopuszczalności skargi (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) albo jej bezzasadności z tego jedynie powodu. Powszechnie bowiem przyjmuje się, że ustanie bytu prawnego uchwały, zarówno przed wszczęciem jak i w trakcie postępowania sądowego, nie stanowi przeszkody dla kontroli jej zgodności z prawem, jeżeli uchwała może być nadal stosowana do zdarzeń z okresu jej obowiązywania (patrz wyroki I OSK 368/10, II SA/Wr 476/11, II SA/Ol 28/12, II SA/Wr 614/11 i powołane tam orzecznictwo poczynając od uchwał TK W/94 OTK 1994 cz. II poz. 44 i K 10/93 OTK 1994 cz. 1 poz. 7), a ponadto z uwagi na moc wsteczną wyroku stwierdzającego nieważność uchwały. Odnotować jednak wypada nieco odmienny wyrok II OSK 502/09, umarzający postępowanie sądowoadministracyjne, gdy po wniesieniu skargi na akt prawa miejscowego, akt ten przestał obowiązywać (w sprawie tej zaskarżone było rozporządzenie wojewody wydane na podstawie art. 135 ust. 2 POŚ, które stało się nieaktualne w wyniku zmiany przepisu upoważniającego w trakcie postępowania sądowego, więc zniknął przedmiot kontroli sądowej, co uzasadniało zastosowanie art. 189 p.p.s.a. – natomiast sąd odwoławczy nie rozważał kwestii dalszego stosowania aktu do stanów przeszłych). Można jeszcze wzmiankować, że utrata mocy prawnej uchwały w świetle § 32 ust. 2 ZTP mogła budzić wątpliwości, skoro nie uległ zmianie zakres spraw przekazanych do uregulowania i rodzaj aktu wykonawczego, przy nieznacznej zmianie wytycznych dotyczących treści tego aktu, przesuniętych do nowego art. 11a ustawy (por. postanowienie II OSK 445/09 oraz G. Wierczyński "Utrata mocy przez akt wykonawczy jako skutek zmiany upoważnienia ustawowego" PiP z 2011 r. z. 4 s. 49 - 60), co tym bardziej uzasadniało rozstrzyganie merytoryczne na skutek skargi. Nie budziło również zastrzeżeń Sądu zgodne stanowisko stron, że zaskarżone przepisy uchwały są sprzeczne z prawem i dlatego nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Sprzeczność ta wynika z wykroczenia przedmiotu uregulowania poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., § 142 ust. 2 i § 143 w związku z § 115, § 116 oraz § 136 Zasad techniki prawodawczej Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Niezależnie od wykroczenia poza zakres kompetencji, organ naruszył zakaz dowolnego nakładania opłat na obywateli (art. 84 Konstytucji RP) oraz bezpodstawnie wkroczył w cywilnoprawną problematykę prawa zatrzymania. Skarżący trafnie omówił w skardze istotną problematykę prawną sprawy, zwracając uwagę na orzecznictwo innych sądów wojewódzkich, zapewne dla podkreślenia, że znane mu orzecznictwo tutejszego Sądu pozostaje w zgodzie z jednolitym orzecznictwem sądowym. Dlatego oraz zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie. A.Sz. 28.04.2014 r.