II OSK 2542/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 88/14 w sprawie ze skargi M. G.-Z. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną. II OSK 2542/14 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 maja 2014r. sygn. akt II SA/Kr 88/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. - Z. (dalej "Skarżąca") na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (również, jako "MWINB") nr [...] z dnia 7 listopada 2013 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej – w punkcie I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji a w punkcie II. określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (również, jako "PINB") postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 81 c ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej "Prawo Budowlane") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 j.t. dalej "k.p.a.") nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji drenażu wokół budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. 60 Podgórze przy ul. [...] w Krakowie bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła Skarżąca, domagając się jego uchylenia. MWINB postanowieniem z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że z protokołu oględzin z dnia 20 kwietnia 2004 r. wynika, iż przeprowadzone roboty budowlane zostały wykonane samowolnie bez udziału osób posiadających wiedzę budowlaną i w związku z powyższym zasadnym jest żądanie przedłożenia ekspertyzy technicznej. MWINB wskazał również, iż w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. M. G.-Z. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji i poprzedzającego je orzeczenia organu I instancji, a także umorzenia postępowania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jak również postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie postanowienie o charakterze dowodowym wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Powołując się na orzecznictwo wyroki NSA z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841, oraz z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1486/11) sąd pierwszej instancji wskazał, iż wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że przepis ten daje uprawnienie nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym, dlatego stosując powyższy przepis nie można dokonywać wykładni rozszerzającej a organ wydając postanowienie na podstawie tego przepisu obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym sprawy. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości Zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81 c ust. 2, musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji powołując się na wyroki WSA z Krakowa z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 351/07, oraz WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 567/09 podkreślił, iż nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Zatem omawiamy przepis nie może być nadużywany i nawet sam fakt dokonania samowoli budowlanej nie uzasadnia nałożenia obowiązków wymienionych w cytowanym przepisie. Tym samym ustawowa przesłanka, czyli istnienie uzasadnionych wątpliwości nie może być automatycznie utożsamiana z faktem wykonania robót w ramach samowoli budowlanej, nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy sąd pierwszej instancji powołując się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 875/11, wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie wykazały w żaden sposób, istnienia wątpliwości, ani jakie konkretnie okoliczności spowodowały powstanie takich wątpliwości, co, do jakości robót budowlanych. W związku z powyższym przerzucenie na strony obowiązku sporządzenia ekspertyzy, bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji, nie mogło zostać uznane za prawidłowe a takie postępowanie może naruszać zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż organy stwierdziły jedynie, że wody opadowe z działki nr [...] kierowane są częściowo na teren działki nr 89/7, która nie należy do skarżącej, a także, iż roboty budowlane zostały wykonane w sposób odbiegający od warunków technicznych. W ocenie sądu pierwszej instancji takie ogólne stwierdzenia nie mogły być uznane za wystarczające, aby móc autorytatywnie i w sposób jednoznaczny stwierdzić, że istnieje uzasadniona wątpliwość, co do stanu technicznego obiektu. Stanowisko organów powinno mieć przede wszystkim odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, czego w przedmiotowej sprawie brakowało. Według sądu pierwszej instancji organy nie przeprowadziły szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy, a ich uzasadnienia rozstrzygnięć są bardzo ogólne i sprowadzają się tylko do powierzchownych określeń o stanie drenażu wykonanego wokół budynku. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż brak prawidłowego i przekonywującego w tym zakresie uzasadnienia oznacza naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. B., zarządca sąsiedniego obiektu budowlanego. Strona zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego tj. art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organ II instancji nie wykazał przesłanek uzasadniających zobowiązanie skarżącej do przedłożenia ekspertyzy technicznej; 2) przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270. j.t. dalej "P.p.s.a.") poprzez uznanie, że organ II instancji dopuścił się innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego i przekonywującego uzasadnienia istnienia uzasadnionej wątpliwości, co do stany technicznego obiektu. W związku z tak postanowionymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu wnoszącego skargę kasacyjną, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane Analiza art. 81c ust.1-2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. wskazuje, że ustawodawca przyznał w niej organom administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego w stosunku do uczestników procesu budowlanego uprawnienia do żądania udzielenia informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego (ust.1), a także ocen technicznych lub ekspertyz ( ust.2 ). Art. 81c ust.2 ustawy stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby o których mowa w ust.1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z powyższego jasno wynika, iż organ może skorzystać z uprawnień określonych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jedynie w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Tym samym przesłanką ustawową, od spełnienia której uzależniona jest możliwość skorzystania przez organ z uprawnień wynikających z ust.2 jest istnienie uzasadnionych wątpliwości. Organ wydając postanowienie na podstawie art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Ustawowa przesłanka czyli istnienie uzasadnionych wątpliwości nie może być jednakże automatycznie utożsamiana z faktem wykonania określonych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jak przyjął to organ odwoławczy. Czyli sam fakt wykonania robót w ramach samowoli budowlanej, nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nadto dla ustalenia czy spełniona została ustawowa przesłanka uzasadnionych wątpliwości, o której mowa w art. 81c ust.2 ustawy Prawo budowlane istotne znaczenie może mieć sam rodzaj, charakter robót budowlanych, które zostały wykonane. W przypadku nieskomplikowanych robót, czy obiektów budowlanych, w szczególności takich które objęte są uproszczonym nadzorem, inspektor nadzoru budowlanego dokonując kontroli może być w stanie sam określić prawidłowość wykonanych robót . W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażano pogląd, że pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym pracownicy ci mogą również samodzielnie określać jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie, zwłaszcza gdy, jak ma to miejsce w tym przypadku, obiekt ten nie jest obiektem skomplikowanym. Stwierdzone uszkodzenia obiektu również nie są skomplikowane. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 213/08). Dopóki zatem możliwe jest wyjaśnienie, dokonanie oceny sprawy w oparciu o uprawnienia wynikające z ust.1, organ nie powinien korzystać z możliwości wynikających z ust. 2. Należy również zwrócić uwagę, że przepis art. 81 c zawarty jest w rozdziale 8 ustawy – Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego", jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. To umiejscowienie powołanego przepisu stanowiącego podstawę prawną wydanych w sprawie postanowień pozwala stwierdzić, że mają one charakter ogólny i znajdują zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art.81c. Takie stanowisko zajął NSA ( w wyroku z dnia 6 grudnia 2000r. sygn. akt II SA/Gd 2016/98 ). Również w wyroku z dnia 26 sierpnia 2008r. NSA stwierdził, że przepis art.81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy (sygn.akt II OSK 954/07). W tej mierze konieczna jest prawidłowa kwalifikacja wykonanych robót budowalnych, od niej bowiem zależy możliwość dalszych ewentualnych działań organu. Ma to również wpływ na zakres żądanej ekspertyzy. Niewątpliwie wykonane roboty, wbrew stanowisku organu, nie są urządzeniami melioracji szczegółowej. Melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami, nie zaś odwodnienia działek budowlanych. Dokonując oceny całościowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone postanowienie, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, które pozwalałoby na stwierdzenie, że spełniona została ustawowa przesłanka określona w art.81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czyli uzasadniona wątpliwość co do stanu technicznego obiektu budowlanego, spełnienie której jest konieczne dla nałożenia w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej lub ekspertyzy. Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazać należy, że przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak prawidłowo wskazano to w wyroku Sądu I instancji, ma charakter uznaniowy a więc mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego zarówno co do zaistnienia "uzasadnionych wątpliwości", jak i wyboru żądania oceny technicznej i ekspertyzy. Nie oznacza to jednak pełnej swobody organu. Organ wydając postanowienie na podstawie ww. przepisu powinien rozważyć, uwzględniając stan faktyczny sprawy, jakie czynności mogą być wystarczające do oceny stanu technicznego budynku. Rezultat tych ustaleń powinien zostać ujęty w uzasadnieniu postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy. Sądowa kontrola orzeczeń uznaniowych sprowadza się w istocie do oceny, czy organ rozstrzygający badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również, czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. Zauważony przez Sąd pierwszej instancji brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynikający z braku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy niewątpliwie naruszał art. 107 § 3 kpa. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie wskazywał na brak konieczności sporządzenia ekspertyzy, a jedynie na brak wykazania przez organ nadzoru budowlanego uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego odwodnienia. . Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. została oddalona.