I SA/Wa 1688/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. G., B. G. i B. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Syg.akt I SA/Wa 1688/13 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 roku, nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej biorąc za podstawę art. 138 § 1pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2013 roku, poz. 267 dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. G. i B. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku, znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji prezydium Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 1975 roku, znak [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność J. S. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku. Organ wydając przedmiotową decyzję ustalił i zważył co następuje: Decyzją z [...] czerwca 1975 roku Prezydent Miasta L. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem między innymi nieruchomości położonej przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² stanowiącej własność J. S. Pismem z dnia 23 lipca 2008 roku B. C. i A. G. (spadkobierczynie po J. S.) wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej powołanej decyzji Prezydenta Miasta L. zarzucając decyzji wywłaszczeniowej rażące naruszenie prawa poprzez nienależyte zastosowanie art. 3 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości( DZ.U z 1974 roku, nr 10, poz. 64 ze zm. dalej jako ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania). Decyzją z dnia [...] lutego 2009 roku Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. w zaskarżonej części. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 roku Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania A. G. i B. C. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 roku, znak [...] Wojewoda [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1975 roku w zaskarżonej części. Odwołanie od tej decyzji wniosły A. G. i B. C. W uzasadnieniu odwołania zarzucały zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewykonanie poleceń organu II Instancji poprzez brak wyjaśnienia sprzeczności w materiale dowodowym występującym pomiędzy treścią protokołu z rokowań z dnia [...] lutego 1975 roku, a treścią wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich w L. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego; nie wyjaśnienie jaki był wpływ niezałożenia księgi wieczystej na możliwość zawarcia umowy kupna sprzedaży; brak rzetelnej oceny decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1975 roku w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania na rzecz byłego właściciela J. S., brak oceny przeprowadzonej rozprawy odszkodowawczej pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 roku, brak oceny zasadności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w świetle treści art. 6 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nadto zaskarżonej decyzji zarzucały naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, chociaż wbrew jasnemu przepisowi odszkodowanie nie zostało ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez organ administracji oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, chociaż z wniosku o wszczęcie postępowania nie wynika aby była spełniona przesłanka niezbędności wywłaszczenia na cele związane z realizacją planu gospodarczego. Organ wskazywał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia. Organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 3 ust.1 ustawy i zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była budowa Szkoły [...] w L. W ocenie organu inwestycje dokonywane na edukację, zwłaszcza w tamtych czasach, gdy istniało szkolnictwo tylko państwowe, miały z pewnością charakter użyteczności publicznej. Zasadność usytuowania inwestycji na przedmiotowej nieruchomości potwierdzona była decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. – zatwierdzającą plan realizacji zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji. W tych okolicznościach zdaniem organu została spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia określona w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Następnie organ odnosząc się do naruszenia przepisu art. 6 wyżej powołanej ustawy wskazał, że zgodnie z powołanym przepisem ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przewidzianej umowę nabycia nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 1975 roku Dyrekcja Inwestycji Miejskich w L. wystąpiła do J. S. z ofertą dobrowolnej sprzedaży nieruchomości położonej w L. o pow. [...] ha pod budowę Szkoły [...]. W protokole z rokowań z dnia [...] stycznia 1975 roku, J. S. oświadczył, że zgadza się na zawarcie umowy notarialnej za cenę wymienioną w ofercie. Dyrekcja Inwestycji Miejskich w L. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1975 roku wystąpiła jednak o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości J. S. We wniosku wskazano, że w wyniku przeprowadzonych z właścicielem rokowań nie uzyskano zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości za cenę ustaloną przez biegłego. Organ podnosił, że pomimo podejmowanych prób nie udało się znaleźć dodatkowej dokumentacji dotyczącej przeprowadzonych rokowań, wskazującej na zmianę stanowiska J. S. Zdaniem organu zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić czy było przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie z zachowanych dokumentów nie wynika jednoznacznie powód dlaczego nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości J. S. Należy domniemywać, że J. S. pomimo wcześniejszej zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, w późniejszym czasie takiej zgody nie wyraził, co spowodowało złożenie wniosku o wywłaszczenie. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości nie zostały przeprowadzone zgodnie z art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odnośnie zarzutów w przedmiocie naruszenia art. 16 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości organ wskazał, że w aktach sprawy nie zachował się kompletny protokół z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 1975 roku. Niemniej jednak z zachowanego fragmentu protokołu wynika, że w rozprawie wziął udział J. S., który został zapoznany z kwotą odszkodowania. Właściciel nie kwestionował zasadności, konieczności i rozmiarów wywłaszczenia oraz wysokością odszkodowania. Z treści art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika, iż odszkodowanie winno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Organ przyznawał, że w sprawie opinia co do wartości nieruchomości została sporządzona przez biegłego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. To pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który stanowi, że biegły winien zostać powołany przez organ wywłaszczeniowy. Jednocześnie zdaniem organu nie można uznać, że takie zachowanie stanowi rażące naruszenie prawa, bez jednoczesnego wskazania, że mogło to mieć wpływ na wartość określoną w operacie szacunkowym. W dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wyceny nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się ,, sztywnych stawkach’’. Skoro odszkodowanie ustalono przez biegłych na podstawie konkretnych stawek, to należy uznać, że zostały one ustalone w sposób prawidłowy. Organ wywłaszczeniowy określił odszkodowanie za wywłaszczony grunt zgodnie z art. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1974 roku w sprawie ustalania stawek odszkodowania za wywłaszczony grunt położony na terenie miasta L. Organ ostatecznie wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe, zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia, jak i odszkodowania zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1975 roku, a stwierdzone uchybienia nie dają podstawy do uznania, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosły A. G. i B. C. Zaskarżonej decyzji zarzucały: 1) naruszenie art. 3 ust.1 w związku z art. 21 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, chociaż rażąco naruszała prawo, gdyż nie zachodziła przesłanka niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia; 2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia z jakiego powodu, zdaniem organu odwoławczego wywłaszczona nieruchomość była niezbędna na cel wywłaszczenia, w sytuacji, w której – jak wynika z akt postępowania – na cel wywłaszczenia przeznaczono jedynie 8% wywłaszczonej nieruchomości; 3) naruszenie art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, chociaż wbrew jasnemu przepisowi odszkodowanie nie zostało ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez organ administracji publicznej; 4) naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie merytorycznego, a nie nadzorczego postępowania w celu oceny wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji Prezydenta miasta L. z dnia [...] czerwca 1975 roku; 5) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustaleni treści zarządzenia nr [...] Prezydenta miasta L. z dnia [...] stycznia 1974 roku w sprawie ustalania stawek odszkodowania za wywłaszczony grunt położony na terenie L.; 6) naruszenie art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż J. S. w bliżej nieokreślonych okolicznościach nie wyraził zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości, pomimo wcześniejszej wyraźnej, pisemnej zgody na jej zbycie; 7) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji chociaż rażąco naruszała prawo, gdyż decyzja o wywłaszczeniu została wydana, w sytuacji gdy J. S. wyraził zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości; 8) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku, chociaż organ ten nie wykonał zaleceń Ministra Infrastruktury, zawartych w decyzji z dnia [...] lipca 2011 roku. Wskazując na powyższe skarżące wnosiły o: 1- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2- zwrot kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej. Skarżące uzasadniając poszczególne zarzuty skargi wskazywały, że decyzja wywłaszczeniowa z [...] czerwca 1975 roku rażąco narusza prawo ponieważ nie wskazuje, że nieruchomość J. S. była niezbędna na cele wywłaszczenia. Wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczą niezbędności wywłaszczenia, a nie jego celu. Zdaniem skarżących są to dwie różne przesłanki wywłaszczenia. Przy istnieniu prawnie dopuszczalnego celu wywłaszczenia jest możliwe wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w celu realizacji konkretnej inwestycji. Przesłanka niezbędności dotyczyła z kolei konkretnej nieruchomości i jej przydatności dla realizacji określonego celu. Celem wywłaszczenia była budowa Szkoły [...] w L. Skarżące wskazywały, że przepisy art. 3 ust.1, art. 16 ust.2 pkt 2, art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości mówiły, iż organy w toku postępowania wywłaszczeniowego winny wykazać, że wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna na cel wywłaszczenia. Z powołanych przepisów wynika, że niezbędność konkretnej nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być szczególnie wnikliwie badana w toku postępowania wywłaszczeniowego. Następnie skarżące wskazały, że przesłanka niezbędności była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 22 lutego 2010 roku, syg. akt I OSK 631/09; z dnia 17 listopada 2003 roku, syg. akt I SA 1505/03; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2005 roku, syg. akt I SA/Wa 1251/04: z dnia 18 października 2007 roku, syg. akt I SA/Wa 902/07). W ocenie skarżących z decyzji Prezydenta miasta L. wynika, że przesłanka niezbędności nie była badana w toku postępowania wywłaszczeniowego i brak jest również wykazania przesłanki niezbędności w toku postępowania wywłaszczeniowego. Następnie wskazano, że J. S. został pozbawiony nieruchomości o powierzchni [...] m², a na cel wywłaszczenia przeznaczono tylko [...] m². Z wywłaszczonej nieruchomości [...] m² zwrócono skarżącym; [...] m² stanowi własność Skarbu Państwa – drogi, [...] m² - stanowi własność Skarbu Państwa – łąki, nieużytki, [...] m² - stanowi własność Skarbu Państwa – w trwałym zarządzie K. [...] w L., a [...] m² w trwałym zarządzie Ośrodka [...] w L. Z przedstawionego zestawienia wynika, że tylko 8% wywłaszczonej nieruchomości zostało wykorzystane na cel wywłaszczenia. W tej sytuacji stanowisko organu, iż przedmiotowa nieruchomość była niezbędna na cel wywłaszczenia nie miał oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W kolejnym zarzucie skarżące wskazywały, że decyzja wywłaszczeniowa rażąco naruszała prawo, gdyż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez organ administracji państwowej, co wynika wprost z treści przepisu art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z przywołanego przepisu jasno wynika, że odszkodowanie winno być ustalone w oparciu o opinię biegłych(dwóch), którzy winni być powołani przez organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe. Z decyzji Prezydenta miasta L. z [...] czerwca 1975 roku wynika jedynie, iż odszkodowanie ustalono ,,w oparciu o opinie i szacunek biegłych’’. W aktach sprawy znajduje się ,, Rejestr szacunkowy ’’ sporządzony przez J. F., jednak nie może on zostać uznany za opinię spełniającą wymogi art. 22 wyżej powołanej ustawy, ponieważ dział on na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, sporządzono go [...] grudnia 1974 roku, a postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto 29 kwietnia 1975 roku oraz opinię sporządziła tylko jedna osoba. Skarżące wskazały, że zgodnie z brzmieniem w tamtym okresie art. 78 § 1 k.p.a. opinia biegłych mogła być wydana jedynie w toku postępowania i na skutek działania organu administracji publicznej. W tamtym postępowaniu rejestr nie sporządzono na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia i poza postępowaniem administracyjnym. Ustalenie odszkodowania bez wykorzystania opinii biegłych stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto skarżące uważają za błędne stanowisko organu, iż odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy, ponieważ opierało się ono na ,,sztywnych stawkach’’, co powodowało, że należało tylko pomnożyć cenę metra kwadratowego gruntu przez ilość metrów. Zdaniem skarżących nie można się z tym zgodzić ponieważ organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli badanej decyzji, a nadto twierdzenia organu, iż szacunki opierały się na ,, sztywnych stawkach ‘’ nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Niezależnie od braku uprawnienia do merytorycznego badania decyzji Prezydenta miasta L. zdaniem skarżących przedstawiona ocena jest nieprawidłowa. Nie zostało konkretnie wskazane z jakich przepisów wynika cena jednego metra kwadratowego i została ona ustalona na kwotę [...] zł. Organ jedynie ogólnie powołuje się na art. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz na zarządzenie nr [...] Prezydenta L. Przywołany art. 8 ustawy zawiera osiem ustępów i organ nie wskazuje, który ma zastosowanie w sprawie. W aktach postępowania brak jest natomiast treści zarządzenia nr [...], które nie jest powszechnie dostępne, ani powszechnie znane. Stosowanie aktu prawnego bez ustalania jego treści oraz powoływania na jego konkretne normy, stanowi oczywiste naruszenie prawa. Skarżące wskazywały również, że zasady ustalania odszkodowania wynikały z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 roku w sprawie ustalania zasad odszkodowań za budynku i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W ocenie skarżących gdyby ustalenie wartości nieruchomości było prostą, rachunkową czynnością, opartą na ,, sztywnych stawkach ‘’, nie byłoby potrzeby powoływania co najmniej dwóch biegłych. W kolejnym punkcie uzasadnienia skarżące wskazywały, że organ błędnie przyjął domniemanie faktyczne, iż ,,J. S. pomimo wcześniejszej zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości w późniejszym czasie zgody takiej nie wyraził. Ich zdaniem domniemanie faktyczne polega na ustaleniu pewnego faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli taki wniosek można wyprowadzić z innych ustalonych faktów. Podkreślenia wymaga fakt, iż J. S. w protokole rokowań z dnia [...] stycznia 1975 roku w sposób wyraźny i na piśmie wyraził zgodę na zbycie nieruchomości za cenę wyrażoną w ofercie. Jedyna wzmianka o braku zgody J. S. pochodzi z treści wniosku o wywłaszczenie datowanego na [...] kwietnia 1975 roku gdzie wskazano, że ,, w wyniku przeprowadzonych z właścicielem rokowań nie uzyskano zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości za wskazaną cenę ‘’. Stwierdzenie to pozostaje w sprzeczności z treścią oświadczenia J. S. w którym zgodę na dobrowolne zbycie zgodę wyraził. Twierdzenie organu jakoby istniał jakiś dokument, w którym J. S. cofnął zgodę, a dokument ten zaginął jest niewiarygodne. Z treści wniosku o wywłaszczenie nie wynika bowiem, aby J. S. cofnął zgodę, wynika z niego iż zgody nie udzielił w toku rokowań, co pozostaje w sprzeczności ze znajdującym się w aktach oświadczeniem. Skoro J. S. wyraził jednoznaczną i pisemną zgodę na zbycie nieruchomości, to stosownie do treści art. 6 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości powinna być zawarta umowa sprzedaży w formie prawem przewidzianej. Wobec oświadczenia J. S. Prezydent miasta L. nie mógł prowadzić postępowania wywłaszczeniowego, gdyż istniały pozytywne przesłanki zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Rokowania prowadzone w oparciu o art. 6 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości mają doniosłe znaczenie prawne. Ich celem jest bowiem dobrowolne nabycie nieruchomości i uniknięcie postępowania wywłaszczeniowego, pozbawiającego własności nieruchomości w sposób przymusowy. Pominięcie tego etapu postępowania, spowodowane nieuwzględnieniem jasnego oświadczenia woli osoby wywłaszczanej, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie pomimo formalnego przeprowadzenia rokowań, nie dokonano najistotniejszej części związanej z rokowaniami, a mianowicie nie zawarto umowy sprzedaży. Rokowania w stosunku do nieruchomości J. S. miały charakter pozorny, gdyż pomimo ich pozytywnego zakończenia sprawa nie została zakończona umową, a prowadzono w dalszym ciągu postępowanie wywłaszczeniowe. Pominięcie ustaleń dokonanych w trakcie rokowań, zdaniem skarżących jest równoznaczne w konsekwencjach z pominięciem samego etapu rokowań i stanowi rażące naruszenie prawa. Podobnie jak rażącym naruszeniem prawa jest prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego wobec osoby, która jak J. S. zgodziła się na dobrowolną sprzedaż swojej nieruchomości. Następnie skarżące podniosły, że organ administracji publicznej rozpoznając sprawę po jej uchyleniu przez organ odwoławczy, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie wziął pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazań organu odwoławczego, co oznacza, że ponowna decyzja zawiera te same wady, które posiadała decyzja uchylona. Oznacza to, że podobnie jak poprzednia decyzja i obecnie kontrolowana decyzja zawiera te same wady. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Organ podnosił, iż zarzuty skargi nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Katalog rozstrzygnięć, możliwych do podjęcia przez sąd administracyjny w stosunku do zaskarżonej decyzji, precyzuje przepis art. 145 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej jako p.p.s.a.). Uwzględniając skargę, sąd może, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia, uchylić, stwierdzić nieważność lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie pragnie podnieść i zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowane są poglądy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Prezentowane jest również stanowisko w myśl, którego dla oceny czy dane naruszenie ma charakter rażący niezbędne jest, żeby skutki tego naruszenia były nie do pogodzenia z punktu widzenia praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i dane rozstrzygnięcie winno być oceniane w okolicznościach danej sprawy. Zdaniem Sądu niewystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. byłoby w niniejszej sprawie tylko proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu. O rażącym naruszeniu prawa winny decydować łącznie trzy przesłanki – oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które decyzje wywołują. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 roku, syg. akt OSK 1134/04; z dnia 2 marca 2006 roku syg. akt II GSK 398/05; z dnia 30 listopada 1999 roku, syg. akt V SA 876/99; z dnia 29 lipca 1999 roku, syg.akt IV SA 1381/97; z dnia 21 czerwca 1999 roku, syg. akt IV SA 935/96; z dnia 15 listopada 2007 roku, syg. akt III OSK 1512/06; z dnia 2 marca 2006 roku, syg. AK II GSK 398/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2012 roku, syg. akt IV SA/Po 1224/11). Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie było postępowaniem nadzorczym, które miało ocenić czy wydana w dniu [...] czerwca 1975 roku decyzja Prezydenta Miasta L. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położoną w L. przy ulicy [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do wywiedzionych w skardze zarzutów Sąd zważył co następuje: Decyzja wywłaszczeniowa została wydana w trybie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 3 .1 wyżej powołanej ustawy wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań zatwierdzonych w planach gospodarczych. W ocenie skarżącego przepis ten został rażąco naruszony ponieważ w tym przypadku nie zachodziła przesłanka niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia. Skarżący wskazywał także, że organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do przesłanki niezbędności nieruchomości, wskazując jedynie na publiczny cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Z przywołanego w skardze orzecznictwa wynika, że o niezbędności nieruchomości możemy mówić wtedy gdy wywłaszczenie jest wnioskodawcy koniecznie potrzebne do realizacji celu – dopuszczającego wywłaszczenie, a bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia. Zdaniem skarżącego fakt, że wywłaszczona nieruchomość tylko w niewielkim stopniu została przeznaczona na cel wywłaszczenia – budowa Szkoły [...] w L. dowodzi, iż faktycznie nie było niezbędnym wywłaszczanie kilkakrotnie większego terenu. W ocenie Sądu nie można z tym zarzutem się zgodzić. Organ wydając decyzję o wywłaszczeniu dysponował decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L., znak [...] zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji z którego wynikało, iż mają powstać oprócz budynku szkoły inne obiekty towarzyszące, a tworzące całość przedsięwzięcia i do realizacji tej inwestycji niezbędny jest cały teren, który będzie podlegał wywłaszczeniu. Przewidywanie w jakim stopniu faktycznie wywłaszczona nieruchomość zostanie wykorzystana na cel wywłaszczenia była przez organ wywłaszczeniowy trudna do oceny w danym momencie i w tym zakresie postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa – art. 3 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nie można uznać za zasadne. Ocena, że wywłaszczona nieruchomość została w niewielkim stopniu została na cel wywłaszczenia była możliwa do oceny w okresie późniejszym, a nie dacie orzekania o wywłaszczeniu. Nadto należy zauważyć, iż ustawodawca w przepisach przewidywał i przewiduje sytuację gdy nieruchomość w całości lub w części nie zostanie wykorzystana na cel wywłaszczenia w określonym terminie -obecnie stanowi o tym art. 136- 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami( DZ.U z 2010 roku, nr 102, poz.621) i wtedy podlega ona zwrotowi. Część nieruchomości o powierzchni [...] m² została następcom prawnym osoby wywłaszczonej – J. S. zwrócona – decyzja Prezydenta L. z dnia [...] września 2003 roku. Fakt, że organ administracji publicznej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupił się na wyjaśnianiu, iż wywłaszczona nieruchomość została wywłaszczona na cel publiczny – budowa szkoły nie może w sposób jednoznaczny przesądzać, iż daje to podstawy do uznania uchybienia w zakresie uzasadniania decyzji jako mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy w sprawie pozwalał zająć stanowisko w tej kwestii. Kolejnym zarzutem postawionym przez skarżące był zarzut błędnej oceny podstaw do wszczęcia i wydania decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji gdy ówczesny właściciel nieruchomości J. S. w toku rokowań wyraził pisemną zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości za zaproponowaną cenę. Pomimo wyrażenia zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości została wydana decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis art. 6 .1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą niż od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Należy zauważyć, iż faktycznie doszło do przeprowadzenia negocjacji ugodowych i właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości za zaproponowaną cenę. Jednocześnie kilka miesięcy później został złożony wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z argumentacją, iż właściciel nie zaakceptował zaproponowanej ceny za przedmiotową nieruchomość. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżących, że pominięcie ustaleń dokonanych w trakcie rokowań jest równoznaczne w swoich konsekwencjach z pominięciem samego etapu rokowań i stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd w tym zakresie w całości akceptuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 stycznia 1998 roku w sprawie o syg. akt IV SA 1837/96, LEX nr 45983 - ,, Do zawarcia umowy o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości w toku postępowania administracyjnego mogło dojść wyłącznie w razie zgodnej woli byłych właścicieli nieruchomości oraz inwestora. Niezawarci takiej umowy, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy, dawało organowi administracji publicznej podstawę do wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Tylko cofniecie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości lub też zawarcie umowy o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości uzasadniałoby umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego’’. W związku z upływem lat nie zachowała się dokumentacja, która by w sposób jednoznaczny przesądziła, iż nie doszło do zawarcia umowy nabycia nieruchomości w formie aktu notarialnego z uwagi na brak woli po stronie właściciela nieruchomości, zwłaszcza, że z wniosku o wywłaszczenie wynika, iż trzy nieruchomości niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji zostały nabyte aktami notarialnymi. Z wniosku o wywłaszczenie wynika, że przyczyną wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było brak akceptacji zaproponowanej ceny nabycia nieruchomości przez właściciela. W przedstawionych okolicznościach skoro nie została zawarta dobrowolna umowa nabycia, to aby zrealizować inwestycję celu publicznego – budowa szkoły, musiało dojść do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Faktycznie organ nie mógł pominąć fazy negocjacji celem dobrowolnego nabycia nieruchomości i takie negocjacje w tej sprawie miały faktycznie miejsce. Rozważania przeprowadzone przez skarżące w tym zakresie nie pozwalają wyprowadzić wniosku, że organ pominął ten etap postępowania, czym rażąco naruszył wskazany przepis art.6 .1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Następnie skarżące przedstawiły zarzut, iż decyzja wywłaszczeniowo- odszkodowawcza rażąco naruszyła prawo gdyż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Wskazywały, że art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu( w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta). Należy zgodzić się ze skarżącymi, że faktycznie w toku postępowania wywłaszczeniowego nie doszło do powołania biegłych, co naruszało wyżej wskazany przepis. Organ ustalając wysokość odszkodowania oparł się na opinii sporządzonej przez biegłego J. F. – z listy biegłych Urzędu Wojewódzkiego, jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. W tym miejscu należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stał na stanowisku braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości wskazując, szczególną sytuację jaka w danej sprawie zachodziła ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 roku, syg. akt I OSK 1459/07, z dnia 20 listopada 2009 roku, syg. akt I OSK 159/09). Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 20 listopada 2009 roku, syg. akt I OSK 159/09 gdzie Sąd powiedział, że ,, Najistotniejsze dla ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odnośnie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można z góry przyjąć założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konieczne jest w takim przypadku dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy’’. Aby ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2002 roku, Syga. akt I Sa 1834/00, LEX nr 81757) W niniejszej sprawie biegły nie został powołany w toku postępowania wywłaszczeniowego oraz z zachowanej dokumentacji rozprawy nie wynika aby brał w niej udział. Jednocześnie należy zauważyć, że wyliczona przez tegoż biegłego wysokość odszkodowania była akceptowana przez właściciela nieruchomości J. S. – zarówno w etapie negocjacji ugodowych. jak w na rozprawie gdzie również zaakceptował on kwotę odszkodowania wyliczoną przez biegłego J. F. W kwestii ustalania wysokości odszkodowania mamy dwukrotne stanowisko byłego właściciela akceptujące wysokość odszkodowania. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, co do prawidłowości wyliczenia wysokości odszkodowania i specyfiki ustalania cen nieruchomości w ówczesnym okresie. Sąd powtórzy i podzieli stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 roku, syg. akt I OSK 1274/11, iż ,,Specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania pod rządami ustawy z 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przejawia się w tym, że wówczas nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczonego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby ‘’. W związku z powyższym zdaniem Sądu, w sytuacji gdy decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość niezabudowaną, którego wysokość była prawidłowo ustalona i nadto była w całej rozciągłości akceptowana przez byłego właściciela, ze wskazanymi wyżej naruszeniami przepisu art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie naruszyła prawa w takim stopniu, którego nie da się pogodzić ze społeczno – gospodarczymi skutkami decyzji w zakresie przyznania odszkodowania. Również zarzuty podnoszone w skardze a dotyczące tego, iż organ I Instancji rozpoznając ponownie sprawę po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu I Instancji nie wziął pod uwagę okoliczności wskazywanych przez organ odwoławczy należy uznać za niezasadny. Organ ponownie rozpoznając sprawę rozpoznaje ją na nowo, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie, w tym również te okoliczności na które wskazywał organ odwoławczy uchylając decyzję. O treści rozstrzygnięcia może decydować wyłącznie organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu okoliczności istotnych dla sprawy( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 roku, syg. akt II OSK 309/11, LEX nr 1404633). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę ocenił przesłanki czy decyzja Prezydenta L. z [...] czerwca 1975 roku rażąco naruszała prawo w zakresie zastosowania między innymi art. 6.1, art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdzie organ oceniał przeprowadzone negocjacje ugodowe i złożony wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz sposób i wysokość ustalonego odszkodowania. Te okoliczności były istotne i na te okoliczności zwracał uwagę organ uchylając decyzję do ponownego rozpoznania. Organ w zaskarżonej decyzji ustalił i dokonał oceny w tym zakresie. Uchybienia procesowe zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu nie miały istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Sąd biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.