II GSK 2134/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Grupy Producentów Rolnych B. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 255/14 w sprawie ze skargi Grupy Producentów Rolnych B. Spółki z o.o. w Ł. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 255/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę G. Sp. z o. o. w Ł. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją Marszałka Województwa P. z [...] sierpnia 2010 r. G. Sp. z o.o. w Ł. została wpisana do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa P. W dniu [...] września 2013 r. skarżąca wystąpiła do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o przyznanie płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wnioskowanych płatności, wyjaśniając że skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności w dniu [...] września 2013 r. złożyła go po terminie (mającym charakter terminu materialnego), określonym w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, ze zm.), co z kolei w oparciu o art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), skutkowało odmową wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o płatność. Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] września 2013 r. oraz argumentację nim zawartą. Skargę na powyższe postanowienie wniosła G. Sp. z o.o. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że istota sporu sprowadza się do stwierdzenia skuteczności złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w dniu 12 września 2013 r. Sąd wyjaśnił, że kwestię terminu, w jakim należy złożyć wniosek o płatność w ramach pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych objętej programem rozwoju obszarów wiejskich, reguluje § 6 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 20 kwietnia 2007 r., zgodnie z którym, środki z tytułu pomocy wypłacane są na wniosek grupy złożony w terminie 30 dni od dnia upływu okresu prowadzenia działalności przez grupę, tj. 12 miesięcy liczonych od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do właściwego rejestru. § 6 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że wyplata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji dyrektora oddziału regionalnego Agencji, która jest wydawana w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o płatność. Z powyższych przepisów WSA wywiódł, że płatność za dany rok kalendarzowy wypłacana jest na podstawie złożonego wniosku. Niezłożenie wniosku bądź jego złożenie z uchybieniem terminu skutkuje wygaśnięciem prawa do wypłaty płatności za dany okres. W związku z powyższym termin, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia, należy uznać za termin materialny, ograniczający w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, zaś konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Skoro zatem termin na złożenie wniosku o płatność za okres od dnia 12 sierpnia 2012 r. do dnia 12 sierpnia 2013 r., upłynął w dniu 11 września 2013 r., to skarżąca składając wniosek o płatność w dniu 12 września 2013 r., uchybiła terminowi do jego złożenia. Skoro zatem wniosek został złożony z przekroczeniem terminu, zaś Spółka nie złożyła wniosku w trybie § 6 ust. 2a rozporządzenia o wydłużenie terminu o czas niezbędny do dokonania czynności z uwagi na okoliczności uniemożliwiające złożenie wniosku w terminie, wszczęcie postępowania było niedopuszczalne, zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a., który nakazywał w tej sytuacji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. Sp. z o.o. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, przejawiające się uznaniem przez Sąd, że postępowanie nie może być wszczęte z powodu upływu terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania Grupy producentów rolnych, gdy zgodnie z obowiązującym przepisem upływ terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków pomocowych nie może stanowić podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 20 kwietnia 2007 r., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że termin 30 dniowy wyrażony w tym przepisie jest terminem materialnoprawnym, gdy w rzeczywistości jest to termin instrukcyjny, którego naruszenie nie może skutkować odmową przyznania pomocy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 20 kwietnia 2007 r., polegające na błędnym przyjęciu przez organy, że przepis ten określa kryteria uprawniające do uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych, gdy w rzeczywistości art. 35 Rozporządzenia Nr 1698/2005 wprowadzający kryteria wsparcia grup producentów rolnych nie uzależnia prawa do przyznania wsparcia dla grup producentów rolnych od terminu złożenia wniosku o przyznanie płatności; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 20 kwietnia 2007 r., polegające na błędnym przyjęciu przez organy, że przepis ten określa kryteria uprawniające się do uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych gdy w rzeczywistości, kryteria uprawniające do uzyskania prawa do przyznania wsparcia dla grup producentów rolnych wprowadzone są w § 3 ww. rozporządzenia i nie wprowadzają one warunku wystąpienia z wnioskiem w terminie 30-dniowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Podstawy, na których została oparta, nie znajdują bowiem usprawiedliwienia. W świetle zarzutów, jakie w skardze kasacyjnej postawiono Sądowi I instancji, istota sporu dotyczy zasadności oceny przez ten Sąd, że stan faktyczny i prawny sprawy dawał podstawy do odmowy - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej spółki o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 r. Zgodnie z powołanym wyżej art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie /.../ zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. Prawodawca nie doprecyzował jej. Także projektodawca nowelizacji k.p.a. w uzasadnieniu swego projektu nie wskazał jakichkolwiek przypadków, w których przesłanka powyższa zostałaby wypełniona. W piśmiennictwie trafnie jednak podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów k.p.a. czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu winna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Organy nie powinny zatem nadużywać instytucji odmowy wszczęcia postępowania. Należy jednak mieć na względzie, że w uzasadnieniu dla wprowadzenia do k.p.a. nowego art. 61a (Druk sejmowy nr 2987 /VI kadencja/) wskazano, że celem tej regulacji jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, od postępowania właściwego, zakończonego merytorycznym rozstrzygnięciem. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania lub decyzją odmawiającą uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 k.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka odwoławczego od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skład orzekający podziela wyrażany w doktrynie pogląd, że za uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznaje się m.in. przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, w którym jednostka może skutecznie domagać się przyznania uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Brokowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; C.H. Beck 2014, str. 317, teza 5). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu analizowanego przepisu jest też uchybienie terminowi określonemu prawem do dokonania czynności procesowej w postaci zgłoszenia stosownego żądania. Skoro bowiem czynności procesowe dokonane po terminie nie wywołują skutków prawnych, to znaczy, że żądanie zgłoszone po terminie nie może skutecznie wszcząć postępowania. W konsekwencji oznacza to, że organ powinien odmówić wszczęcia postępowania, które strona chce zainicjować żądaniem zgłoszonym z uchybieniem terminu. W tym stanie rzeczy i wobec zarzutu sformułowanego w pkt b petitum skargi kasacyjnej, rozważenia wymaga charakter terminu określonego w § 6 rozporządzenia MRiRW z dnia 20 kwietnia 2007 r. Zgodnie z § 6 ust. 1 powołanego aktu wykonawczego, pomoc wypłacana w formie rocznych płatności obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Z kolei w myśl ust. 2, wniosek o płatność składa się do oddziału regionalnego Agencji właściwego ze względu na siedzibę grupy w terminie 30 dni od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 1. Kwestia charakteru terminu przewidzianego przytoczoną regulacją była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak, w wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1201/14, NSA uznał - nie wskazując bliżej argumentów dla poparcia swego stanowiska - że termin określony przepisem § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 20 kwietnia 2007 r. jest terminem prawa materialnego. Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1728/11, NSA wyraził pogląd, że w § 6 ust. 1 i 2 powoływanego rozporządzenia uregulowana jest forma wypłaty pomocy, tryb składania wniosków i termin (procesowy) do ich złożenia. Są to zatem przepisy regulujące procedurę wypłaty płatności. Stanowisko to zostało wprawdzie wyrażone w sprawie, stan prawny której dotyczył rozporządzenia MRiRW z dnia 20 kwietnia 2007 r. sprzed jego nowelizacji rozporządzeniem z dnia 10 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 219, poz. 1446), zmieniającym rozporządzenie z dniem 8 grudnia 2010 r. m.in. przez dodanie § 6 ust. 2a, zgodnie z którym właściwy ze względu na siedzibę grupy dyrektor oddziału regionalnego Agencji, na pisemną prośbę grupy, w przypadku gdy grupa uprawdopodobni, że złożenie wniosku o płatność w terminie jest niemożliwe albo znacznie utrudnione z powodu działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006, mających wpływ na funkcjonowanie grupy, wydłuża ten termin o czas niezbędny do dokonania tej czynności. Należy jednak pamiętać, że "w doktrynie prawa oraz w judykaturze konsekwentnie przyjmuje się, że terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Upływ takiego terminu wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia lub ograniczenia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia (zmiany) decyzji lub wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. W takiej sytuacji stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, co skutkuje brakiem przedmiotu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji brakiem przesłanek do jego wszczęcia. /.../. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania, tj. przez strony lub uczestników postępowania. Termin procesowy wywołuje więc skutki w płaszczyźnie procesowej uzależniając skuteczność czynności procesowych od jego zachowania. Jego uchybienie skutkuje bezskutecznością czynności procesowej". ("Terminy w postępowaniu o przyznanie płatności producentom rolnym" dr W. Kręcisz; niepubl. i powołane tam: uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 56); uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 12/09 (ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 83); wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt I FPS 5/10 (ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 50); wyrok NSA z 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA/ 708/99 (z glosą B. Adamiak), "OSP" 2000, z. 9, poz. 134; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I FSK 1034/08; wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 920/09). Podzielić należy też pogląd, że zakres delegacji upoważniający do wydania rozporządzenia przez określenie "szczegółowego trybu i warunków ..." nie jest bez znaczenia przy ocenie rzeczywistego zakresu materii przekazanej do uregulowania aktem wykonawczy. Zwrócenia uwagi wymaga nadto, że tryb - rozumiany jest jako procedura rozpatrywania spraw, zaś szczegółowe warunki - to określenie zasad regulujących zagadnienie (por. wyrok TK z 11 grudnia 2000 r., sygn. akt U 2/2000). Przy ocenie charakteru (procesowego czy też materialnego) terminu uwzględnienia wymaga nadto kontekst normatywny przepisu określającego ten termin. Wobec powyższego zauważyć trzeba zatem, że kwestię pomocy udzielanej grupie producentów – przez ukształtowanie ich uprawnienia - reguluje § 3-5 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. Wypłata zaś tej pomocy - dokonywana także na podstawie decyzji - jest regulowana cytowanym wyżej § 6. W tym stanie rzeczy zasadne jest przyjęcie, że wniosek o płatność z jednej strony inicjuje postępowanie, jednocześnie dotyczy jednak pomocy już przyznanej. W świetle tego - co zostało wyżej powiedziane odnośnie przesłanek odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.- ocena czy termin określony § 6 ust. 2 rozporządzenia jest terminem prawa materialnego czy procesowego w istocie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Jak już bowiem wskazano, w przypadku obu terminów złożenie wniosku z naruszeniem terminu z § 6 ust. 2 rozporządzenia – co w rozpatrywanym przypadku niespornie miało miejsce - skutkować winno odmową wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Żadną miarą nie można się zaś zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że termin przewidziany § 6 ust. 2 rozporządzenia ma charakter terminu instrukcyjnego/porządkowego. Stanowisko co do porządkowego charakteru wskazanego terminu strona wywiodła z poglądu NSA, wyrażonego na tle sprawy z wniosku o przejęcie renty strukturalnej. Powołany wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 919/11, nie tylko jednak został wydany w stanie prawnym odmiennym od tego, który znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, ale i stanowisko to, co kwestii porządkowego-instrukcyjnego charakteru terminu, nie jest stanowiskiem ugruntowanym (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 6/09). Fakt, że prawodawca w rozporządzeniu z dnia 20 kwietnia 2007 r. nie określił jakichkolwiek sankcji związanych z niezachowaniem terminu określonego w § 6 ust. 2 tego aktu, nie jest wystarczającym argumentem do opowiedzenia się za poglądem o porządkowym charakterze tegoż terminu. Istotnie, ani przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ani przepisy prawa unijnego, w szczególności wskazany w podstawach skargi kasacyjnej art. 35 Rozporządzenia Nr 1698/2005 nie określają terminów do złożenia stosownych wniosków. Powyższe - w zestawieniu z zakresem delegacji ustawowej do wydania krajowego aktu wykonawczego (art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz przy uwzględnieniu przedstawionego już kontekstu normatywnego § 6 rozporządzenia z 20 kwietnia 2017 r. - przemawia natomiast za procesowym, a nie materialnoprawnym, jego charakterem. Nie popiera zaś wywodów strony co do porządkowego charakteru terminu z § 6 ust. 2. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.