I OSK 2384/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 388/14 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A z dnia 29 stycznia 2014 r. nr [..], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 388/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.K. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m. st. Warszawie S.A. z dnia 29 stycznia 2014 r. do wniosku nr [..], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia 20 grudnia 2013 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że K.K. w dniu 17 grudnia 2013 r. złożył do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie, powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosek o udostępnienie informacji dotyczących operacji finansowych powyżej kwoty 20 000 000,00 zł dokonywanych między Miejskim Przedsiębiorstwem Oczyszczania w m.st. Warszawie S.A. i Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 30 października 2013 r. w postaci zestawienia informacji o takich operacjach, wraz z podaniem kwot, dat i tytułów wykonywanych przelewów. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie, na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w dniu 20 grudnia 2013 r. wydało decyzję o odmowie udostępnienia informacji wskazanej we wniosku z dnia 10 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że z uwagi na fakt, iż pytanie dotyczyło operacji finansowych związanych z umową zawartą pomiędzy MPWiK a MPO, zachodziła konieczność ustalenia, czy MPO jako strona przedmiotowej umowy wyraża zgodę na ujawnienie informacji objętej wnioskiem. Rozpoznając wcześniejszy wniosek innego podmiotu o podobnej treści, MPWiK zwróciło się do MPO z prośbą o stanowisko w tej kwestii i uzyskało odpowiedź, że informacje dotyczące istotnej dla sprawy umowy są traktowane przez MPO jako tajemnica przedsiębiorstwa, w związku z tym MPO zapewnia należytą ochronę ich poufności. Z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należało odmówić udzielenia żądanej informacji. K.K., we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w decyzji nie wykazano, że informacja objęta wnioskiem może zostać uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa i nie można dokonać oceny, czy zastrzeżenie jest prawidłowe. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w dniu 29 stycznia 2014 r. wydało decyzję do wniosku nr 0143/169, utrzymującą w mocy decyzję z dnia 20 grudnia 2013 r. i ponownie odmówiło udostępnienia informacji wskazanej we wniosku z dnia 10 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że stanowisko przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nietrafne. MPWiK nie ma możliwości weryfikowania prawidłowości zastrzeżenia określonej informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy przez inny podmiot. W sytuacji, gdy kontrahent MPWiK wyraźnie oświadcza, że zapewnia należytą ochronę poufności określonej informacji, ujawnienie tej informacji byłoby nieuzasadnioną i arbitralną ingerencją w prawnie chronione interesy drugiej strony umowy. Należy przy tym zaznaczyć, że MPO nie jest stroną niniejszego postępowania o udzielenie informacji publicznej. K.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję MPWiK z dnia 29 stycznia 2014 r. MPWiK w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że MPWiK powstało w wyniku przekształcenia Przedsiębiorstwa Komunalnego, w którym jedynym akcjonariuszem jest miasto stołeczne Warszawa. Celem działalności spółki jest m.in. realizowanie zadań z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Z powyższego zatem wynika, że Spółka jest osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem komunalnym, należącym w 100% do miasta stołecznego Warszawy. Zgodnie zaś z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Skoro majątek Przedsiębiorstwa jest w całości majątkiem komunalnym i MPWiK wykonuje także zadania publiczne, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Następnie Sąd wskazał, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż w art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca określił, że każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnoszące się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl ust. 1 powołanego art. 5, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot obowiązany wydając decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na "tajemnice przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) powinien uwzględnić, iż powołana ustawa, nie zawiera definicji tego pojęcia. Doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy odwołać się do definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" określonej w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) Zgodnie z art. 11 ust. 4 powyżej powołanej ustawy, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Sąd I instancji zauważył, iż orzecznictwo jak również doktryna stoi na stanowisku, że posiadający informację, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13 powołana wyżej publikacja M. Urbańskiego str. 139). Możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji. W ocenie Sądu I instancji, tak zobowiązany jak i podmioty wskazane w skardze nie uprawdopodobnili dwóch ostatnich przesłanek. Sąd I instancji stwierdził, iż nie jest wystarczającym powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej powołanie się na stanowisko MPO wskazujące, iż pytania wniosku dotyczą umowy zawartej pomiędzy MPWiK a MPO. Podmiot posiadający wnioskowaną informację publiczną, do którego zwrócono się o jej udostępnienie, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji z uwagi na zastrzeżenia przedsiębiorcy. Tego zaś w niniejszej sprawie nie uczyniono zwłaszcza, iż wniosek skarżącego nie dotyczy wprost udostępnienia treści zastrzeżonej umowy (dokumentu źródłowego), lecz informacji, którą ewentualnie taka umowa może zawierać. Ponadto zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom MPWiK, zasada poufności (tajemnica przedsiębiorstwa) do żądanych informacji publicznych w realiach niniejszej sprawy jest wyłączona, bowiem w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i d) ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego i podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Sąd I instancji stwierdził, iż zawierane umowy przez MPWiK wiążą się z dysponowaniem majątkiem publicznym. Zatem żądanie objęte wnioskiem skarżącego mieści się w pojęciu informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 c) i d) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując Sąd I instancji uznał, że MPWiK nie wykazało, iż przedmiot żądania skarżącego dotyczy informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą. Obie podjęte w sprawie decyzje kwestii tych nie poruszają. Niewystarczającym, jest bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy jako zawierającą informacje zastrzeżone, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez Przedsiębiorstwo w zaskarżonej decyzji przesłanka "tajemnicy przedsiębiorcy" zaistniała i wobec tego może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielania informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Warszawie S.A., zaskarżając go w całości zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj: 1) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że odmowa udzielenia informacji publicznej przez podmiot nie będący organem administracji publicznej, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy nie będącego adresatem wniosku, wymaga dokonania przez adresata wniosku oceny, czy wyłączenie jawności żądanej informacji przez przedsiębiorcę było zasadne. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Te zaś wyznaczone zostały wyłącznie przez jeden zarzut postawiony w skardze kasacyjnej jakim jest naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że odmowa udzielenia informacji publicznej przez podmiot nie będący organem administracji publicznej, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy nie będącego adresatem wniosku, wymaga dokonania przez adresata wniosku oceny, czy wyłączenie jawności żądanej informacji przez przedsiębiorcę było zasadne. Trzeba przypomnieć, że podstawą uwzględnienia skargi K.K. przez Sąd I instancji był art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a. Oznacza to, że Sąd I instancji uznał m. in. że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, zgodnie z którym podmiot posiadający wnioskowaną informację publiczną, do którego zwrócono się o jej udostępnienie, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji z uwagi na zastrzeżenia przedsiębiorcy. Sąd I instancji stwierdził, że wada przeprowadzonego postępowania polega na braku w zakresie oceny zasadności objęcia tajemnicą danych wnioskowanych przez osobę zwracającą się o udostępnienie informacji publicznej. Dla zakwestionowania takiej oceny Sądu I instancji nie jest wystarczające powołanie się w skardze kasacyjnej na zarzut naruszenia prawa materialnego. Sąd dokonując oceny postępowania przeprowadzonego w sprawie udzielenia informacji publicznej stosował określone przepisy obowiązującej go ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Te zaś nie zostały w skardze kasacyjnej powołane, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zweryfikowanie stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, nie może również domyślać się i uzupełniać argumentacji autora skargi kasacyjnej. Uwzględnienie w procesie kontroli drugoinstancyjnej systemowego odczytania art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane ( por. wyroki NSA z dnia 25 września 2014r. II FSK 2408/12 LEX nr 1767981, z dnia 21 stycznia 2015r. I FSK 51/14 LEX nr 1753461 ). W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa materialnego, to rozpatrzenie takich zarzutów nie może pomijać stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Zwłaszcza, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy określonej w pkt 2 art. 174 P.p.s.a. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego ( por. wyroki NSA z dnia 14 października 2015r. II GSK 1868/14 LEX nr 1931982, z dnia 5 sierpnia 2015r. II FSK 3083/13 LEX nr 1801186 ). Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd administracyjny stwierdza, że powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie pozwala podważyć stanowiska Sądu I instancji odnośnie potrzeby dokonania przez podmiot do którego wniosek został skierowany oceny zasadności objęcia określonych danych tajemnicą przedsiębiorcy. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy i danych osobowych. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu w połączeniu z udostępnionymi Sądowi materiałami źródłowymi umożliwi temu Sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do odmowy udostępnienia informacji publicznych nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, że wnioskowane dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy lub ochroną danych osobowych, odmowa musi odnosić się do konkretnych, ujętych w decyzji administracyjnej, przyczyn utajnienia określonych informacji. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) i formalny (wola utajnienia danych informacji). Odmowa udzielenia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga w konsekwencji przeanalizowania sprawy w obu aspektach. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 9