II SA/Bd 336/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta K. na podstawie art. 1 ust. 2 i ust. 3, art. 2 pkt 1, art. 8 pkt 1, art. 9 ust. 6, ust. 7, art. 20 ust. 3, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 2456 z późn. zm.) zwanej dalej "uśr", § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzrostu świadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz.U. Nr 183, poz. 1234) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej "kpa" odmówi B.S. (dalej jako "skarżąca") dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka na córkę J.S. ze względu na niespełnienie warunków określonych w ustawie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że B. S. składając wniosek o zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka na córkę J. S. urodzoną [...] grudnia 2013 r. załączyła do niego zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza ginekologa z dnia [...] stycznia 2014 r., z którego wynika, iż pozostawała pod opieką medyczną od 14 tygodnia ciąży do porodu. Jak wskazał organ stosownie do art. 9 ust. 6 uśr dodatek (...) przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. W związku z faktem, iż podlegała ona pod opiekę medyczną od 14 tygodnia ciąży organ uznał, że nie spełniła przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca wyjaśniła, że o ciąży dowiedziała się dopiero gdy ta już trwała 14 tygodni. Wcześniej była leczona z powodu podejrzenia choroby wątroby i dopiero gdy bóle nasilały się przerwano leczenie i skierowaną ją na badanie USG z podejrzeniem zapalenia pęcherzyka żółciowego. Wcześniej regularnie miesiączkowała i dopiero po wykonaniu badania USG dowiedziała się, że jest w ciąży. Zaraz po tym zgłosiła się do poradni ginekologicznej, gdzie założono jej kartę ciąży. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 9 uśr, ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wyjaśniło, że warunki i zasady przyznawania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami zostały ściśle określone w uśr, a organy administracji nie mogą w tym zakresie działać w ramach uznania administracyjnego. W przepisie art. 9 uśr ustawodawca realizując zasadę pomocniczości Państwa przewidział finansowe wsparcie dla rodzin przez przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, jednocześnie jednak przyznanie tej pomocy zostało uzależnione od spełnienia warunku polegającego na obowiązku pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 9 ust. 6 uśr). Skoro kobieta nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży, nie ma możliwości ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, nawet jeśli przeszkodziły temu przyczyny obiektywne. W ocenie SKO bezspornym jest, że B. S. pozostawała pod opieką medyczną od 14 tygodnia ciąży do porodu. W odwołaniu powoływała się na swoją niewiedzę, jednak mając na względzie literalne brzmienie art. 9 ust. 6 uśr nie ma podstaw by uwzględnić ten argument postępowaniu odwoławczym, gdyż nie pozwalają na to przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Zaskarżając decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B.S. podniosła, że nie wiedziała o tym, iż jest w ciąży. Dowiedziała się o tym dopiero po wykonaniu badania USG, które było zlecone na okoliczność wykluczenia zapalenia pęcherzyka żółciowego oraz choroby wątroby. Gdy otrzymała wyniki badania USG od razu zgłosiła się do poradni ginekologiczno – położniczej w K., gdzie do końca porodu pozostawała pod opieką lekarza. Gdyby wcześniej posiadała wiedzę o ciąży, to zgłosiłaby się do lekarza w odpowiednim terminie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn.zm.) - zwanej dalej "ppsa", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że decyzja Burmistrz Miasta K. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja SKO wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego mającym wpływ na wynik sprawy. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określają przepisy uśr. W myśl art. 9 ust. 1 matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka przysługuje dodatek z tytułu urodzenia dziecka. Dodatek przysługuje jednorazowo w wysokości 1000 zł (art. 9 ust. 3 uśr). Stosownie do art. 9 ust. 6 dodatek ten przysługuje jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży od porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 9 ust. 7 uśr). Przepis art. 9 ust. 6 uśr został wprowadzony na mocy art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r., Nr 237 ,poz. 1654). Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że intencją tej regulacji jest zwiększenia rzeczywistego objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (vide: Sejm Rzeczypospolitej Polskiej VI kadencji nr druku 630 - http:/ /orka.sejm.gov.pl/ Druki6ka.nsf/). Wobec tak określonego celu tej regulacji na aprobatę zasługuje prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy, dotyczące takiej wykładni przepisu art. 9 ust. 6, która nie ogranicza się do jego literalnego brzemienia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 223/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2013 sygn. akt IV SA/Po 580/13 oraz z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 757/13 i Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 603/13 (dostępne na stronie nsa.gov.pl), że co prawda przedmiotowe uregulowanie prawne wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tego przepisów nie można tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Stosując zasady wykładni historycznej należałoby uznać za decydujące przy stosowaniu art. 9 ust. 6 uśr i ustalaniu na ich podstawie prawa do przedmiotowego świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 9 ust. 6 uśr terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Niezbędnym wydaje się więc przeprowadzenie takiej wykładni omawianego przepisu, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisu uprawniającego do otrzymania omawianego świadczenia przemawiają w ocenie Sądu także zasady konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w zw. z art. 71 Konstytucji RP. Odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni art. 9 ust. 6 może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy zdrowotne kobieta może być poddana określonemu leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią - na tak wczesnym etapie - że jest w ciąży. Taka sytuacja w ocenie Sądu stanowiłaby naruszenie zasady równości oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet - tak samo jak one będących w ciąży - które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży dyskryminując te z nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ust. 6 uśr. W tej sytuacji w ocenie Sądu wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasadą uwzględniania dobra rodziny (art. 71 Konstytucji RP) i wynikającego z niej nakazu udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka. Z akt niniejszej sprawy wynika bezsprzecznie, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od [...] tygodnia ciąży do porodu (zaświadczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2014 r. karta 26 akt administracyjnych). Natomiast z podnoszonych przez skarżącą twierdzeń zawartych w odwołaniu jak również w skardze do Sądu wynika, że zgłosiła się tak późno do lekarza, bowiem wcześniej nie podejrzewała, że może być w ciąży. Informację tę powzięła dopiero po wykonaniu badania USG, które zlecone zostały w dniu [...].06.2013 r. (vide: zaświadczenie lekarskie dnia [...].01.2014 r. k- 30 akt administracyjnych) z powodu bólu brzucha, w celu wykluczenia zapalenia pęcherzyka żółciowego oraz choroby wątroby. Wcześniej była leczona na ww. okoliczność oraz regularnie miesiączkowała, co nie pozwalało jej przypuszczać, że może być w ciąży. Od powzięcia informacji o ciąży pozostawała pod stałą opieką lekarza. Rozpoznając wniosek skarżącej organy pierwszej jak i drugiej instancji ograniczyły się jedynie do stwierdzenia faktu niespełnienia przez skarżącą przesłanki pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię przepisu art. 9 ust. 6 uśr przyjąć należy, iż rolą organów było również wyjaśnienie okoliczności dla których skarżąca znalazła się tak późno pod opieką lekarza. W szczególności organy powinny rozważyć czy stan zdrowia skarżącej mógł mieć wpływ na brak możliwości rozeznania przez nią ciąży przed upływem 10 tygodnia. W tej sytuacji rolą organów było wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z objawami chorobowymi skarżącej oraz ocena ich wpływu na niespełnienie przesłanki z art. 9 ust 6 uśr. Organy powinny więc powziąć kroki mające na celu uzyskanie zaświadczenia lekarskiego (ewentualnie historii choroby) potwierdzającego wcześniejsze leczenie skarżącej (przed [...] tygodniem ciąży) oraz wyjaśniającego powód nie rozpoznania ciąży przez lekarza rodzinnego, u którego skarżąca stawiła się z bólami brzucha jeszcze przed upływem 10 tygodnia ciąży. Dopiero po zbadaniu tych okoliczności organy mogłyby ocenić, czy skarżąca mogła podejrzewać, że jest w ciąży oraz czy poddanie się przez skarżącą opiece lekarskiej ginekologicznej dopiero od [...] tygodnia mogło być spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi rozpoznanie ciąży w sposób naturalny i obiektywny przed terminem określonym w art. 9 ust 6 uśr. Mając na uwadze powyższe, uznając że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przez organy administracji zarówno przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. 6 uśr, jak i przepisów procesowych (art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 kpa), orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. Z art. 135 ppsa jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku).