III SA/Kr 1338/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 600,00 zł (słownie: sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniach 16 stycznia 2006 r. oraz od 6 lutego do 9 lutego 2006 r. inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. Zakres kontroli obejmował okres od 1 listopada 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Ustalenia kontroli opisano w protokole z dnia 4 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej WITD) decyzją z dnia [....] 2006 r. nałożył na "A" Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł, lecz w wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) decyzją z dnia [....] 2008 r. w części uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zaś w części utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Decyzję GITD została zaskarżona przez Spółkę i w rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 935/08 uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji narusza art. 138 kpa, gdyż niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji, jednej w trybie art. 138 § 1 i drugiej na podstawie art. 138 § 2 kpa. GITD zaskarżył ten wyrok w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 5-7/09 oddalił skargę kasacyjną organu. NSA uznał, że organ odwoławczy nadał rozstrzygnięciu treść nieprzewidzianą w art. 138 kpa. Mając na uwadze wyrok NSA, GITD decyzją z dnia [....] 2011r. uchylił zaskarżoną decyzję WITD z dnia [....] 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie WITD decyzją z dnia [....] 2011 r. nałożył na stronę postępowania karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania strony odwołania GITD decyzją z dnia [...] 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na zmianę dnia 1 stycznia 2012r. przepisów ustawy o transporcie drogowym i konieczność uwzględnienia wprowadzonych nowelizacją art. 92b i art. 92c tej ustawy, a także wymóg przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie liczby kierowców zatrudnionych bądź wykonujących przewozy na rzecz przedsiębiorcy w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WITD decyzją z dnia [....] 2012 r., znak: [....], (poprzedzającą zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję) wydaną na podstawie art. 93 i art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 51 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125 poz. 874 ze zm.), art. 104 kpa, nałożył na "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości 80.950 zł ograniczoną zgodnie z art. 92a ust. 3. ustawy o transporcie drogowym do 20.000 zł. Podstawę faktyczną tego rozstrzygnięcia stanowiło: 1) niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8. w wymaganym terminie; 2) skrócenie dziennego czasu odpoczynku; 3) przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu; 4) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy; 5) nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu; 6) brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów: imienia lub nazwiska kierowcy, brak miejsca lub daty końcowej używania wykresówki, brak stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia pojazdu użytkowania pojazdu; 7) nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu -za każdy dzień; 8) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki niezawierającej wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo opisał stwierdzone naruszenia oraz przedstawił sposób wyliczenia kar pieniężnych nałożonych za poszczególne naruszenia oraz kary łącznej. Odwołanie od decyzji WITD z dnia [....] 2012 r. wniosło "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie art. 2 i art. 68 Ordynacji podatkowej w związku z art. 11 ustawy o z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw poprzez nieuwzględnienie, że zobowiązanie z tytułu wymierzonych kar uległo przedawnieniu przed dniem 31 grudnia 2010 r. Ponadto w odwołaniu zarzucono błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego polegające na niezastosowaniu przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne obciążenie przedsiębiorcy konsekwencjami błędnego wykonywania swoich obowiązków przez zatrudnionych kierowców; nieuwzględnienie faktu, że czynności kontrolne prowadzono w warunkach braku obowiązywania przepisów wykonawczych regulujących tryb i przebieg kontroli. Strona odwołująca się podniosła, że od końca roku, w którym zaistniały zarzucone zaskarżoną decyzją uchybienia, biegł trzyletni termin przedawnienia określony w art. 68 Ordynacji podatkowej i termin ten upłynął 31 grudnia 2009 r., tj. na rok przed tym, kiedy ustawodawca wyłączył w odniesieniu do przewidzianych ustawą o transporcie drogowym kar administracyjnych stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej. Strona odwołująca się podkreśliła, że organowi I instancji nie udało się doręczyć decyzji przed upływem terminu przedawnienia. GITD decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r. znak: [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 4 pkt 22 lit. a i lit. h, art. 33, art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265.), Ip. 1.4, Ip. 5. l, Ip. 5. 2, Ip. 5. 3, Ip. 6.3.1, Ip. 6.3.5, Ip. 6.3.6, Ip. 6.3.7 i Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 6, art. 7, art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 13, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo przedstawił stwierdzone naruszenia oraz wysokość nałożonych za te naruszenia kar pieniężnych. Odnośnie naruszenia polegającego na niezgłoszeniu na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych o których mowa w art. 8 w wymaganym terminie: Ip. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy uznał, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci okazanych do kontroli wykresówek, kart ewidencyjnych pojazdów oraz informacji udzielonej przez Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego z dnia [....] 2006 r nr [....], że przedsiębiorca nie zgłosił w żaden sposób faktu dysponowania pojazdem o nr rej. [....] marki [.....] w wykonywaniu międzynarodowego transportu drogowego osób w ramach licencji nr [...]. Dlatego kara pieniężna za to naruszenie winna wynieść 800 zł. Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu Ip. 5. l załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie to zostało udowodnione w stosunku do kierowców: J. S., D. K., J. B. Organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował stwierdzone naruszenia i uznał, że łączna kwota kar pieniężnych powinna zostać zmodyfikowania w stosunku do tego, co orzekł organ I instancji i wynosić 1.900 zł. Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy Ip. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie to zostało udowodnione w stosunku do kierowców: Z. B., T. O., J. S., W. W. Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku Ip. 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie to zostało udowodnione w stosunku do kierowców: J. S., R. M., W. W., A. B., D. K., J. B. i D. Ł. Odnośnie naruszenia polegającego na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu Ip. 6.3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie to zostało udowodnione w stosunku do kierowców: D. K. i J. B. Odnośnie naruszenia polegającego na jednoczesnym używaniu kilku wykresówek lub kart kierowców: Ip. 6.3.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy uznał, że zostało udowodnione na podstawie zeznań kierowcy E. P. z 31 maja 2005 r. oraz szczegółowej analizy okazanych do kontroli wykresówek tego kierowcy, że, prowadząc pojazd na linii komunikacyjnej K. – P. – K. w dniach 17/18 listopada 2005 r. i 24/25 listopada 2005r. i wykonując ten przewóz samodzielnie, do tachografu wkładał dwie wykresówki jednocześnie. Na pierwszej wpisywał własne nazwisko, druga pozostawała bez wpisów ręcznych. Kierowca oświadczył, że był zmuszony do takiego postępowania, gdyż nie miał możliwości realizowania przewozu zgodnie z rozkładem i przepisami prawa, prowadząc pojazd samodzielnie. Odnośnie naruszenia polegającego na braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów - imienia lub nazwiska kierowcy, organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie to zostało udowodnione w stosunku do kierowców: W. W. i E. P. Odnośnie naruszenia polegającego na braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów - miejsca lub daty końcowej używania wykresówki, organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie to zostało udowodnione w stosunku do kierowców: D. K. i T. S. Odnośnie naruszenia polegającego na braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów - stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie to zostało udowodnione w stosunku do kierowcy T. C. Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie to zostało udowodnione w stosunku do kierowców: W. S., M. L., R. M., T. C., T. O., P. K., J. G., R. M., A. R., Z. B., D. Ł., M. Ł., K. G., L. H., T. S., Z. Ł. i J. B. Organ odwoławczy wskazał, że przedsiębiorca nie okazał podczas kontroli wykresówek, danych cyfrowych lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu łącznie za 57 dni. Ponadto z treści zeznań składanych przez kierowców w postępowaniu wynikało, że w przedsiębiorstwie zdarzały się liczne przypadki wyrzucania wykresówek, natomiast nie udokumentowano łącznie 6.828 km wykonanych przewozów. Odnośnie naruszenia polegającego okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie to zostało udowodnione w stosunku do kierowców: A. B., D. K., L. H., J. B., K. G., Z. Ł., D. Ł., M. Ł., S. W., T. C., Z. B., T. O., P. L., P. K., J. G., M. L., R. M., W. S., R. M. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na art. 1 i art. 10 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. nr 244, poz. 1454) brak było podstaw prawnych do sankcjonowania w obowiązującym stanie prawnym naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli polegających na: wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy, zbyt długiego zapisu wykresówki oraz nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (selektorem) urządzenia rejestrującego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że naruszenia te nie są już sankcjonowane przez załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i postępowanie administracyjne w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, GITD wskazał, że naruszenie przepisów dotyczących norm czasu pracy oraz zasad użytkowania urządzeń rejestrujących w przewozach drogowych stwierdzono protokołem kontroli z dnia 4 sierpnia 2006 r., naruszenia popełniono w miesiącach listopad - grudzień 2005 r., a karę pieniężną nałożono decyzją z dnia [....] 2006 r. Dlatego, zdaniem organu, nietrafny był pogląd strony, że w chwili zarówno popełnienia naruszeń przepisów rozporządzeń unijnych jak i w chwili wymierzenia kary pieniężnej, do kar miały zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. GITD wskazał, że przepisy ustawy o transporcie drogowym obowiązujące w chwili wydania pierwszej decyzji administracyjnej w sprawie, nie wskazywały wprost, że do należności z tytułu kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 93 i art. 94 ustawy o transporcie drogowym zastosowanie miały przepisy Ordynacji podatkowej. Natomiast wprowadzenie nowelizacją art. 11 ustawy o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym do tekstu ustawy o transporcie drogowym art. 93 ust. 11, stanowiącego wprost o niestosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie kar pieniężnych, nie tworzy podstawy do przyjęcia, że w przypadku rozstrzygnięć w sprawach administracyjnych zapadłych przed dniem 31 grudnia 2012 r. należało wprost stosować przepisy Ordynacji. GITD powołał się na art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym w chwili nałożenia kar pieniężnych z tytułu naruszeń stwierdzonych podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, zgodnie z którym przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. GITD wskazał, że na gruncie uprzednich rozwiązań prawnych w doktrynie ukształtował się pogląd, iż nie są niepodatkowymi należnościami budżetowymi kary pieniężne i grzywny pobierane na podstawie przepisów prawa karnego, prawa karnego skarbowego bądź przepisów administracyjnych (Komentarz do Ordynacji podatkowej, Bogumił Brzeziński, Marek Kalinowski, Agnieszka Oleksińska, Marian Masternak, Janusz Orłowski Toruń 2007r. str. 14). W nauce przedmiotu przyjmowano bowiem, że wpływy budżetowe wynikające ze stosunków karnoprawnych nie są objęte przepisami Ordynacji podatkowej. Zdaniem GITD trafność takiego stanowiska potwierdza zapis art. 2 § 3 Ordynacji, który wskazuje, że organom, o których mowa w art. 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych. Dlatego nie można uznać, że celem ustawodawcy było objęcie zakresem przepisu art. 2 § 3 Ordynacji także kar pieniężnych orzekanych w trybie przepisów ustawy o transporcie drogowym, a zarazem przyznanie organom uprawnionych do ich nakładania kompetencji organów podatkowych. GITD zaznaczył, że przepisy regulujące zakres stosowania Ordynacji podatkowej nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, dotyczą bowiem stosunków społecznych o charakterze publicznoprawnym funkcjonującym w sferze praw i obowiązków jednostki, znajdujących się poza aparatem administracji. Zatem zakres przedmiotowy stosowania postanowień Ordynacji podatkowej powinien jednoznacznie wynikać albo z postanowień samej Ordynacji lub postanowień innych ustaw, które wyraźnie stanowią, że do należności pieniężnych wynikających z owych ustaw stosuje się reżim prawny Ordynacji podatkowej. Dlatego, zdaniem GITD, w żadnym momencie w przedmiotowej sprawie nie obowiązywały przepisy, z których wynikałby wprost obowiązek stosowania postanowień Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym brak podstaw prawnych do przyjęcia, że należność wynikająca z decyzji WITD z dnia [....] 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł uległa przedawnieniu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się nie przedstawił dowodów potwierdzających, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą przy przewozach drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przepisów czasu pracy, czyli przesłanek określonych w art. 92b ustawy o transporcie drogowym. GITD podkreślił, że w trakcie kontroli wyszły na jaw liczne braki w dokumentacji czasu pracy kierowców, tzn. nierejestrowanie w licznych przypadkach przez kierowców na wykresówkach przebytych kilometrów podczas wykonywanych tras. GITD wyjaśnił, że art. 92b ustawy o transporcie drogowym będzie miał zastosowanie wyłącznie do naruszeń czasu pracy, jednakże wskazanie w zdaniu pierwszym ww. przepisu jednoznacznie odsyła do ogólnego pojęcia właściwej organizacji i dyscypliny pracy. Dlatego nie ulega wątpliwości, że właściwa organizacja pracy obejmuje również właściwe używanie i przechowywanie wykresówek. Zeznania kierowców składane w postępowaniu w sprawie dowodzą niezapewnienia przez stronę zasad właściwej organizacji przewozów drogowych jak i dyscypliny pracy. W ocenie GITD rzeczywista, a nie postulowana, organizacja pracy przedsiębiorstwa w okresie objętym kontrolą była niewystarczająca, co przejawiało się popełnieniem licznych naruszeń zarówno w zakresie czasu pracy jak i użytkowania urządzeń rejestrujących. Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawierał żadnych przesłanek wskazujących konieczność zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym, zaś odwołujący się nie przedstawił, zarówno w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie jak i w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na powstanie takich okoliczności, ograniczając się do przedstawienia w odwołania wyłącznie tez kwestionujących własną odpowiedzialność. GITD podkreślił, że błędnym jest pogląd strony, iż to wyłącznie na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zgromadzenia dowodów, które świadczą na jej korzyść i mogą być podstawą do zmniejszenia lub uchylenia kary pieniężnej. Skargę na decyzję GITD wniosła "A" sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie art. 2 § 2 w związku z art. 3 pkt 8 i art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez ich niezastosowanie przejawiające się w doręczeniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, będącej zobowiązaniem publicznoprawnym, pomimo upływu trzech lat od zaistnienia zdarzenia będącego podstawą wszczęcia postępowania, co skutkuje przedawnieniem możliwości powstania takiego zobowiązania. Strona skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kary pieniężne nakładane na podstawie art. 93 ustawy o transporcie drogowym są niepodatkowymi należnościami publicznoprawnymi w rozumieniu art. 3 ust. 8 Ordynacji podatkowej. Kara taka stanowi bowiem dochód budżetu państwa, wymierzana jest przez organ administracyjny w oparciu o stosowną procedurę. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania określonych nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywne ( tak m.in. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06). Ponadto strona skarżąca powołała się na wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt SK 75/06, w którym przesądzono, iż kara pieniężna wymierzona w oparciu o art. 93 ustawy o transporcie drogowym ma charakter publicznoprawny i nie dotyczy jej reżim odpowiedzialności karnej. Zdaniem strony skarżącej, konsekwencją takiego stanowiska musi być uznanie takiego rodzaju kary za spełniającą cechy publicznoprawnej należności, dla której właściwy jest reżim stosowany do podatków. W ocenie strony skarżącej istnieje domniemanie, że wszystkie należności publicznoprawne podlegają reżimowi Ordynacji podatkowej (art. 2 § 2), a ponadto do czasu nowelizacji ustawy o transporcie drogowym przez ustawę z dnia 16 września 2011 r.(poprzez dodanie art. 93 ust. 7), żaden przepis ustawy nie wyłączał zastosowania przepisów Ordynacji do kar nakładanych na przedsiębiorców w zakresie transportu. Co więcej, jeśli poprzez wprowadzenie takiego przepisu ustawodawca wyłączył stosowanie Ordynacji podatkowej w zakresie kar, to logicznym jest wniosek, iż uprzednio, w braku takiej normy należało ten akt stosować. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, zastosowanie znajdowała regulacja dotycząca przedawnienia z rozdziału 8 Ordynacji podatkowej i dlatego zobowiązanie będące przedmiotem zaskarżonej decyzji uległo przedawnieniu w myśl art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ organ administracji nie doręczył stronie skarżącej decyzji o ukaraniu przed upływem terminu przedawnienia. Strona skarżąca zaznaczyła, że uprzednio wydane decyzje w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych zostały uchylone i nie wywołują obecnie żadnego skutku, a termin przedawnienia upłynął przed wprowadzeniem przez ustawodawcę wyłączenia stosowania przepisów Ordynacji podatkowej przewidzianego obecnie w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto skarżąca podniosła, że w aktualnym stanie prawnym, w którym wyraźnie wyłączono stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do kar wymierzanych na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, można mieć zasadnicze wątpliwości co do zgodności regulacji ustawowej stanowiącej podstawę ukarania z ustawą zasadniczą. Strona skarżąca wskazała na stanowisko judykatury i doktryny, że nie może istnieć w demokratycznym państwie prawa taka sytuacja, w której pewne należności podlegają rygorom przedawnienia, inne zaś rygorom takim nie podlegają. Pogląd taki potwierdza również szeroki dorobek Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Przywołano wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 570/10, w którym za niedopuszczalną uznano sytuację, w której kara administracyjna nie ulegałaby przedawnieniu. Skarżąca podała, że stanowisko takie aprobują również inne sądy, np. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 maja 2013 r sygn. akt V SA/Wa 9/13. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga jest uzasadniona. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wymierzona skarżącej Spółce kara za naruszenie przepisów Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2002.1270 ze zm.), dalej u.t.d. uległa przedawnieniu. Przedawnienie, obok terminów zawitych, zasiedzenia i przemilczenia jest jedną z instytucji tzw. dawności, łączącej pewne skutki w sferze prawa cywilnego z upływem czasu. Skutkiem przedawnienia roszczenia (w prawie cywilnym przedawnieniu ulegają roszczenia), jest możność uchylenia się przez dłużnika od zaspokojenia wierzyciela. Ratio legis, a w konsekwencji cel i funkcja instytucji przedawnienia w kodeksie cywilnym sprowadzają się do usunięcia stanu niepewności prawnej w sytuacji, gdy uprawniony przez bardzo długi czas nie wykonuje swoich praw podmiotowych, nie realizuje przysługujących mu roszczeń. Instytucja ta ma też charakter dyscyplinujący strony stosunków prawnych na także likwidację przedłużających się stanów niepewności dla stron stosunków prawnych. Jak podkreśla M. Pyziak-Szafnicka ( komentarz LEX do art. 117 Kodeksu cywilnego, 2009) instytucja przedawnienia nie odnosi się tylko do roszczeń regulowanych kodeksem cywilnym, o czym świadczy treść unormowań kodeksu postępowania karnego (roszczenia o odszkodowania za niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie), roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej działaniem organów administracji. Skutki związane z upływem czasu nie dotyczą wyłącznie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. W prawie karnym osoba dopuszczająca się przestępstwa, po upływie określonego czasu nie może już zostać ukarana, przepisy Ordynacji podatkowej przewidują przedawnienie zobowiązania podatkowego. Jak podaje Autorka (op. cit.) : "kwestia przedawnienia roszczeń na gruncie prawa administracyjnego nie jest jasna. Ogólne pojęcie przedawnienia w prawie administracyjnym, jak się wydaje, nie występuje". Istotnie, Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera regulacji dotyczącej przedawnienia, co jest usprawiedliwione tym, że przedawnienie jest instytucją prawa materialnego, a nie procesowego. Jednak szereg przepisów prawa materialnego, regulujących stosunki publiczno-prawne zawiera unormowania dotyczące skutków upływu czasu. Do dnia 15 sierpnia 2013 r. u.t.d. nie zawierała expressis verbis przepisów dotyczących przedawnienia. Z tym dniem, ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz.U. 2013.561) został do art. 92c ust. 1 u.t.d. dodany został pkt. 3, zgodnie z którym : "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat". Przepis ten jednak nie miał zastosowania w sprawie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została 13 sierpnia 2013 r. tj. dwa dni przed jego wejściem w życie. Rozważenia wymaga zatem sytuacja skarżącej spółki w świetle uregulowań u.t.d., oraz poglądów wyrażanych przez sądy administracyjne w kwestii przedawnienia kar za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010 r., oraz w okresie pomiędzy 31 grudnia 2010 r. a 15 sierpnia 2013 r. Z dniem 31 grudnia 2010 r., do art. 93 u.t.d. dodany został przez art. 5 pkt. 12 lit. d ustawy z dnia 29 pażdziernika 2010r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010.225.1466) ustęp 11 zgodnie z którym do kar, o których mowa w ust. 10 nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 21997 r. – Ordynacja podatkowa. (błędnie twierdzi skarżąca w skardze, że ust. 11 dodany został przez ustawę "zmieniającą" z dnia 16 września 2011 r., ustawa ta zmieniła tylko jego redakcję i nr porządkowy ). W stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010 r., u.t.d. nie zawierała regulacji w zakresie przedawnienia kar w transporcie drogowym. Stan taki był i nadal jest powodem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżności te wynikają z odmiennej oceny możliwości stosowania do kar przepisów Ordynacji podatkowej. Według jednego z poglądów, kary wymierzane na podstawie art. 92 u.t.d. nie są niepodatkowymi należnościami budżetowymi w rozumieniu art. 2 § 2 i art. 3 pkt. 8 o.p. Co prawda stanowią one dochód budżetu państwa, nie są jednak należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz państwa. Kary te są następstwem stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego i stanowią instrument prawa administracyjnego o charakterze represyjnym, są one rodzajem sankcji za nieprzestrzeganie przepisów prawa publicznego. Za takim zakwalifikowaniem kar z art. 92 u.t.d. przemawia nadto fakt, że z pojęcia należności publicznoprawnych wyklucza się zarówno dochody publiczne wynikające z typowych stosunków cywilnoprawnych, jak i również dochody budżetowe, których żródłem są wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny, czy mandaty (tak wyroki: WSA Gliwicach z 4 lutego 2009 r., II SA/Gl 924/08, WSA w Warszawie z 8 czerwca 2010 r., VI SA/Wa 356/10, WSA w Poznaniu z 22 lutego 2010 r. III Sa/Po 975/11 - wszystkie dostępne w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Następstwem tego poglądu jest uznanie, że kary orzekane na podstawie art. 92 u.t.d. nie ulegają przedawnieniu, ponieważ nie stosuje się do nich przepisów o.p. Według poglądu odmiennego, z uwagi na brzmienie art. 94 ust. 1 u.t.d. zgodnie z którym kary pieniężne stanowią dochody budżetu państwa, uznaje się, że mieszczą się one w pojęciu niepodatkowych należności budżetowych. Wynika to, zdaniem zwolenników tego poglądu z następujących przyczyn: ustawodawca w art. 3 ust. 8 o.p. zdefiniował pojęcie niepodatkowych należności budżetowych przez wskazanie, że obejmują one nie będące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Zgodnie z art. 2 § 2-4 o.p., gdy odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalanych przez inne organy, którym przysługują uprawnienia organów podatkowych, z wyjątkiem świadczeń wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach. Nadto wskazuje się, że nie są objęte przepisami ordynacji podatkowej wpływy budżetowe z tytułu kar i grzywien pobieranych na podstawie ustaw karnych, opłat sądowych oraz opłat i kosztów egzekucyjnych. Równocześnie istnieje domniemanie podlegania wszelkich należności publicznoprawnych przepisom Ordynacji podatkowej, z odstępstwami wynikającymi z przepisów szczególnych. Podkreśla się także – wobec braku regulacji w u.t.d., iż warunkiem stosowania przepisów o.p. nie jest istnienie w akcie normatywnym stosownego odesłania do jej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 223/06, zwrócił uwagę na podkreślane w powołanym w tym wyroku piśmiennictwie niejasności terminologiczne dotyczące zakresu pojęcia "należności budżetowych". Co prawda wyrok ten dotyczył umorzenia postepowania w sprawie dotyczącej wypłaty odsetek od nienależnie pobranej kary nałożonej na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, ale stanowisko zajęte przez NSA jest aktualne, jeżeli chodzi o uzasadnienie usytuowania kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w kategorii należności, do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Zasadniczym motywem takiego stanowiska jest publicznoprawny charakter tej kary, jako kary administracyjnej, do której nie stosuje się przepisów prawa karnego. Jej nałożenie nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt SK 75/06. ( por. B. Brzeziński, Ordynacja podatkowa, komentarz, wyd. Beck 2002, wyd. el. Legalis, H. Dzwonkowski, Ordynacja podatkowa, komentarz, wyd. el. Legalis.). Pogląd ten był podstawą wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, w których opowiedziano się za stosowaniem do kar pieniężnych nakładanych na podstawie u.t.d. przepisów Ordynacji podatkowej oraz – co za tym idzie - przyjęcia, że kary te ulegają przedawnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2433/11, z dnia 12 września 2012, sygn. akt II GSK 1126/1, z dnia 18 pażdziernika 2011 r., sygn. akt II GSK 1020/10, z dnia 28 lutego 2007 r. , sygn.. akt II GSK 223/06, z dnia 12 września 2012, z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1071/08, postanowienie NSA z dnia 9 września 2008 r. II GW 4/08, WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 pażdziernika 2010 r., sygn. akt II SA/Go 570/10, w Warszawie wyrok z dnia 21 maja 2013 r., V SA/Wa 9/13, z dnia 21 stycznia 2011 r., VI SA/Wa 212/10, w Gliwicach z dnia 19 pażdziernika 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 22/09 – wszystkie dostępne w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy w uznał, że należność z tytułu kary orzeczonej w stosunku do skarżącej Spółki nie ulega przedawnieniu, ponieważ kara taka nie stanowi niepodatkowej należności budżetu państwa, czyli opowiedział się za pierwszym z poglądów. Zdaniem organu, tak w chwili popełnienia naruszeń jak i w chwili nakładania kary, przepisy u.t.d. nie wskazywały wprost, iż do należności z tytułu tych kar mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, a nowelizacja u.t.d. polegająca na dodaniu do art. 93 ust. 11 nie tworzy podstawy do przyjęcia, że przepisy te należało stosować. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę tego poglądu organu nie akceptuje, opowiadając się za poglądem, zgodnie z którym do kar wymierzanych na podstawie art. 93 u.t.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010 r. miały zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, a więc także przepisy w zakresie przedawnienia. Bezdyskusyjny jest bowiem zdaniem sądu – w świetle wyroku TK sygn. SK75/06 - publicznoprawny a nie karny charakter tych kar, oraz skutki wynikające z regulacji zawartej w art. 3 pkt. 8 Ordynacji podatkowej. Kara ta jest nałożona decyzją administracyjną, w ramach stosunku publicznoprawnego i stanowi dochód budżetu państwa. Nie można więc uznać za prawidłową i zgodną ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego argumentacji organu (str. 36 zaskarżonej decyzji), zmierzającej w istocie do przypisania jej karnego charakteru. Stanowisko sądu w niniejszej sprawie wynika także z akceptacji w całej rozciągłości poglądu wyrażonego przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 28 pażdziernika 2010 r., sygn. akt II SA/Go 570/10. Nie jest bowiem zdaniem sądu dopuszczalne przyjęcie, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010 r., kara pieniężna nałożona jako sankcja za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego nie mogła nigdy ulec przedawnieniu. Stoi to w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości wszystkich wobec prawa. Zasada ta oznacza, że jednostki równe pod pewnym, określonym przez prawo względem, należy traktować równo, a podobne w sposób podobny. Naruszenie zasady równości pojawia się w sytuacji, gdy wprowadzone zróżnicowania dotyczą podmiotów (sytuacji) podobnych. Wówczas konieczne staje się wskazanie, że wprowadzenie danego zróżnicowania jest uzasadnione, w przeciwnym wypadku należałoby uznać, że ustawodawca dopuścił się konstytucyjnie zakazanej dyskryminacji (por. M. Chmaj [w:] "Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, wyd. Wolters Kluwer, wyd. Zakamycze 2006, str. 52 i nast.). WSA w Gorzowie Wlkp. W cyt. wyroku powołał także wyroki ETS, w których wskazywał, że możliwość zakwestionowania sytuacji podatnika w zakresie jego praw i obowiązków względem organów podatkowych nie może istnieć w nieskończoność. Przyjęcie stanowiska o stosowaniu do kar orzekanych na podstawie u.t.d. (w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010 r.) przepisów Ordynacji podatkowej skutkowało koniecznością uwzględnienia przez organ regulacji wynikającej z art. 68 § 1 tej ustawy, zgodnie z którą zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt. 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W kontrolowanej sprawie decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [....] 2012 r. o nałożeniu kary została skarżącej Spółce doręczona w dniu 23 sierpnia 2012 r. Poprzednio wydane decyzje Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nakładające na skarżącą Spółkę kary a to: - z dnia [....] 2006 r. i z dnia [....] 2011 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w całości przez GITD, przy czym decyzja z dnia [....] 2006 r. na skutek realizacji zaleceń NSA zawartych w wyroku z dnia 17 marca 2010r. sygn. akt II GSK 5-7/09 Istotne w sprawie jest, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie uchylającego decyzję GITD z dnia [....] 2008 r. uznał za niedopuszczalne częściowe uchylenie decyzji z dnia [....] 2006 r. Z powyższych przyczyn wydane decyzje o nałożeniu kary na skarżącą nie mogły wywołać żadnych skutków prawnych, przy czym decyzja z 2011 r. także została doręczona po upływie terminu określonego przepisem art. 68 § 1 o.p. Zatem decyzja poprzedzająca decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie, doręczona została po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego w którym przeprowadzono u skarżącej kontrolę, w wyniku której stwierdzono istnienie naruszeń, mających miejsce w 2005 r., bo po 6 latach od końca 2006 r. w którym powstał obowiązek skarżącej. Upływ 3 lat, o którym mowa w przepisie art. 68 § 1 o.p. nastąpił przed wejściem w życie zmiany polegającej na wyłączeniu stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do kar nakładanych na podstawie u.t.d., bo przed dniem 31 grudnia 2010 r. Powracając do sposobu uregulowania przez ustawodawcę kwestii przedawnienia kar za naruszenie przepisów u.t.d. w świetle konstutucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa zwrócić należy uwagę, że wobec zmiany ustawy o transporcie drogowym z dniem 15 sierpnia 2013 r. polegającej na wprowadzeniu przepisu art. 92c ust. 1 punktu 3, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat, nie może ujść uwadze, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 10 grudnia 2010 r. nie było wyłączone stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do kar nakładanych na podstawie u.t.d., zatem przyjmując zaprezentowany w nin. sprawie pogląd kary te ulegały przedawnieniu, następnie w okresie od 31 grudnia 2010 r. do 14 sierpnia 2013 r. stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej było wyłączone, natomiast od dnia 15 sierpnia 2013 r. ustawodawca wprowadził do u.t.d. regulację wyłączającą prowadzenie postępowania administracyjnego a więc i nakładanie kar, po okresie 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia. Uprawnione więc jest uznanie, że niekonsekwencja ustawodawcy i brak dotychczasowego, jasnego uregulowania tak istotnej kwestii, stanowi dodatkowy argument za koniecznością stosowania instytucji przedawnienia do kar nakładanych na podstawie u.t.d. przed dniem 15 sierpnia 2013 r. Uwaga ta dotyczy także stanu prawnego za okres od 31 grudnia 2010 r. do 14 sierpnia 2013 r. Jak bowiem słusznie zauważa skarżąca, stan taki budzi zasadnicze wątpliwości co do zgodności regulacji u.t.d. z ustawą zasadniczą. Jednak w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy ustawowy zakaz stosowania do kar nakładanych na podstawie u.t.d. w w/w okresie przepisów Ordynacji podatkowej nie miał znaczenia z uwagi na upływ terminu przedawnienia przed jego wejściem w życie. Ponownie rozpatrując sprawę, organy będą związane wyrażoną wyżej oceną prawną. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a orzeczono, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane. Rozstrzygnięcie o kosztach wynika z art. 200 ustawy.