III SA/Lu 72/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2005 r., Rada Miasta w Ł. ustaliła dla terenu Miasta Ł. liczbę 22 punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Powyższa uchwała zmieniała uchwałę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. w ten sposób, że w § 1 uchwały Nr [...] w wierszu pierwszym liczbę "11 punktów" zastępuje się liczbą "22 punktów" (§ 1). W § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Ł., natomiast w § 3 wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., M. Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Nr [...] oraz zmieniającą ją uchwałę Nr [...], domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. Spółka sprecyzowała, że przedmiotem skargi jest uchwała Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), polegające na zaniechaniu sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały o charakterze aktu uznaniowego, co uniemożliwia ocenę, czy też weryfikacje motywów i zasadności treści podjętej uchwały w tym ustanowionych limitów punktów sprzedaży; - art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 z późn. zm.), poprzez utrzymanie limitu 22 punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu oraz napojów zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sytuacji gdy liczba punktów sprzedaży powinna być dostosowana do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Natomiast Miejski Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Problemów Narkomanii i Przemocy w Rodzinie dla miasta Łuków na 2013 r. nie przewiduje konieczności utrzymania bieżącego limitu, czy też nie wskazuje na potrzebę utrzymania bieżącego limitu punktów sprzedaży jako środka potrzebnego do ograniczania dostępności alkoholu w mieście Łuków.; - art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ograniczeniu swobody działalności gospodarczej w innym niż ustawa akcie prawnym bez przesłanki ważnego interesu publicznego; - art. 8 ust. 1 oraz art. 9 przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm.) poprzez nieuzasadnione naruszenie przez organ administracji interesów przedsiębiorców, w tym skarżącej oraz blokowanie rozwoju przedsiębiorczości. Spółka podniosła, że wyznaczony przez Radę Miasta Ł. limit nie był zmieniany od 8 lat. Z uwagi na to, że limit ten jest stale wyczerpany, Spółka nie ma szansy na uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18 % alkoholu oraz napojów zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Skarżąca wskazała, że uchwała bezpośrednio narusza interes prawny Spółki, bowiem pomimo ciągłych starań jest pozbawiona możliwości uzyskania zezwolenia. Spółka spełnia wszystkie warunki do uzyskania zezwolenia, a jedyną przeszkodą jest ciągły brak wolnych miejsc na liście punktów sprzedaży. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miasta Ł. Prezydent Miasta Ł. wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. S.A. z siedzibą w Ł. nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Organ podniósł, że czyniony przez skarżącą zarzut braku uzasadnienia uchwały jest chybiony. Zgodnie bowiem ze Statutem Miasta Ł., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 31 lipca 2003 r., inicjatywę uchwałodawczą posiada każdy radny oraz Burmistrz (§ 51 ust. 1). Zgodnie zaś z § 51 ust. 3 statutu, projekt uchwały powinien zostać przedłożony Radzie wraz z uzasadnieniem (...). Pismem z dnia 11 października 2005 r., Burmistrz Miasta Ł. skierował do Przewodniczącego Rady Miasta Ł. pismo wraz z projektem uchwały i uzasadnieniem. Ponadto, w ocenie organu, z Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Problemów Narkomanii i Przemocy w Rodzinie dla miasta Ł. na 2013 r. jasno wynika, żeby nie zwiększać liczby punktów sprzedaży alkoholu. Stanowisko takie zostało podjęte w oparciu o ogólnodostępne informacje dotyczące wzrostu spożycia alkoholu przez mieszkańców, jak również danych dotyczących dostępności i cen alkoholu. Zdaniem organu ograniczenie dostępności fizycznej napojów alkoholowych poprzez racjonalne wyznaczanie liczby punktów sprzedaży na terenie miasta spowoduje obniżenie poziomu konsumpcji i redukcję szkód zdrowotnych i społecznych. Prezydent Miasta Ł. zwrócił również uwagę na wzrost liczby osób uzależnionych od alkoholu. W ocenie organu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza również norm konstytucyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta w Ł. ustalająca dla terenu miasta Ł. liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), dalej: ustawa o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten mówi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, tak więc prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie takie występuje w przypadku, gdy zaskarżona uchwała (zarządzenie) godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Aby uznać, że dana osoba ma interes prawny w domaganiu się sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej uchwały lub zarządzenia, przedmiot tej uchwały lub zarządzenia musi regulować prawa (uprawnienia) lub obowiązki jednostki. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że skarżąca posiada legitymację procesową w zaskarżeniu powyższej uchwały. Zapis zawarty w § 1 uchwały ma bezpośredni wpływ na możliwość uzyskania przez Spółkę zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Uchwała ta stanowi bowiem podstawę prawną do wydawania decyzji zezwalających na sprzedaż alkoholu. Przechodząc do merytorycznej części rozważań należy wskazać, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do wniosku, że uchwała Rady Miasta w Ł. Nr [...] z dnia [...] października 2005 r., zmieniająca uchwałę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r., ustalająca dla terenu Miasta Ł. liczbę 22 punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i zapobieganiu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 z późn. zm.) rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży. Z treści tego artykułu wynika wyłączna kompetencja rad gmin do ustalania liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) na obszarze podległych im gmin. Ustawodawca przyznał również radom gmin swobodę w ustalaniu liczby punktów sprzedaży nie wskazując ani ich liczby minimalnej ani maksymalnej. Rada gminy może więc zmniejszać lub zwiększać liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych na swoim terenie. Ustalenia w tym przedmiocie nie mogą być jednak dowolne, lecz muszą być podporządkowane realizacji celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i zapobieganiu alkoholizmowi, które zostały wyrażone w art. 1 i 2 tej ustawy, tj. m. in. ograniczenia dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. W ust. 4 art. 12 cytowanej ustawy wskazano również, że liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1 tego artykułu oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywał Miejski Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2005, przyjęty przez Radę Miejską w Ł. uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. W programie zawarto informacje dotyczące liczby wydanych, wygaszonych i cofniętych zezwoleń, liczby punktów sprzedaży alkoholu, liczby mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych oraz dane dotyczące mieszkańców z problemem alkoholowymi. Na podstawie analizy danych z Powiatowej Komendy Policji, Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, placówek lecznictwa odwykowego, klubów abstynenta oraz innych placówek zajmujących się rodziną z problemami alkoholowymi wskazano liczbę osób uzależnionych od alkoholu, liczbę dzieci wychowujących się w rodzinach z problemami alkoholowymi oraz przypadki przemocy w rodzinie na tle alkoholowym, naruszenia ładu i porządku publicznego przez sprawców pod wpływem alkoholu, prowadzenia przez osoby w stanie nietrzeźwości pojazdów mechanicznych, rowerów i pojazdów zaprzęgowych. W dokumencie wskazano również, że celem programu jest zmniejszanie rozmiarów problemów alkoholowych, które aktualnie występują oraz zapobieganie powstawaniu nowych, a także zwiększenie zasobów niezbędnych do radzenia sobie z już istniejącymi problemami. Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała nie narusza zasad przewidzianych w Miejskim Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2005 uchwalonym przez Radę Miejską w Ł., jak również przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Uchwała realizuje wskazane w ustawie cele zobowiązujące wszystkie organy do podejmowania m.in. działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych (art. 1 ust. 1), w szczególności przez tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, działalność wychowawczą i informacyjną oraz ograniczanie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1, 2 i 4). Akt jest również zgodny z Miejskim Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2005, który zawiera analizę zjawiska alkoholizmu prowadzącą do ustalenia właściwej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Należy jednocześnie podkreślić, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych otrzymać mogą tylko ci, którzy spełniają wymogi ustawowe oraz pod warunkiem, że nie został wyczerpany ustalony przez radę gminy limit punktów sprzedaży, albowiem właściwy organ administracyjny (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie może wydać zezwolenia przekraczającego ten limit (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1995r., sygn. akt II SA 241/94 oraz z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 42/09). Ponadto, w przypadku większej liczby wniosków o wydanie zezwolenia niż wolnych punktów sprzedaży pozostałych do rozdysponowania, rada gminy ma kompetencję ustalania zasad rozdziału zezwoleń poprzez przyjęcie dodatkowych kryteriów ułatwiających wybór podmiotu gospodarczego. Ewentualne zwiększenie limitu miejsc sprzedaży alkoholu przez gminę nie gwarantuje zatem Spółce uzyskania zezwolenia w przyszłości. Przechodząc do zarzutu skarżącej, dotyczącego braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, że obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX nr 597395). Należy zatem przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. W rozpoznawanej sprawie brak uzasadnienia uchwały nie uniemożliwia ustalenia powodów jej podjęcia. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, zwłaszcza uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały, umożliwiają ocenę motywów i zasadności zwiększenia liczby punktów sprzedaży alkoholu z 11 do 22. Przyjęta w zaskarżonej uchwale liczba punktów sprzedaży alkoholu jest porównywalna z liczbą takich punktów w innych gminach, wymienionych w uzasadnieniu projektu. Pozwala to na dokonanie przez sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności, wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.