II SA/Łd 316/14

Dnia 3 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie świadczeń rodzinnych. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] po rozpoznaniu wniosku M. M.: 1. przyznał prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko – A. F. na okres od dnia 1 listopada 2013 roku do dnia 31 stycznia 2014 roku w kwocie 77 zł miesięcznie, a na okres od dnia 1 lutego do dnia 31 października 2014 roku w kwocie 106 zł miesięcznie; 2. przyznał prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko – S. W. w kwocie 106 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2013 roku do dnia 31 października 2014 roku; 3. przyznał prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 na dziecko – S. W. w kwocie 150 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2014 roku oraz 4. odmówił przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka – S. W.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 3 pkt 17a, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 11a, art. 14, art. 15a i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni wychowuje córkę – A. F. wspólnie z jej ojcem, zatem nie przysługuje jej dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka S. W. Kwestionując odmowę przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, M. M. wniosła odwołanie od decyzji pierwszej instancji, podnosząc, iż ojciec jej córki – S. W. nie żyje, dlatego powinna być ona uznana za matkę samotnie wychowującą dziecko i powinien jej przysługiwać z tego tytułu stosowny dodatek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 11a ust. 1 u.ś.r. dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ drugi z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, bądź powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Jak wskazał organ, podstawową przesłanką konieczną do przyznania wnioskowanego dodatku jest pozostawanie "samotnie wychowującym dziecko". W myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 17a u.ś.r. osobą samotnie wychowującą dziecko jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu oraz osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego, argumentując, że odwołująca nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów ustawy, ponieważ prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe z M. F., z którym wychowuje córkę – A. F.. W tym stanie faktycznym organ odwoławczy podzielił pogląd Prezydenta Miasta, iż odwołująca się nie jest "osobą samotnie wychowująca dziecko" w myśl definicji z art. 3 pkt 17a u.ś.r., gdyż wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z treści definicji ustawowej wynika, że nie ma znaczenia, że nie wychowuje wspólnie z rodzicem dziecka, na które oczekuje przyznania świadczenia. W sytuacji, gdy panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu czy osoba rozwiedziona wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, traci status osoby samotnie wychowującej dziecko. W konkluzji Kolegium wyjaśniło, że kryteria przyznawania świadczeń określone zostały przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, a organy nie są władne do przyznania świadczeń rodzinnych wbrew obowiązującym regulacjom, nie są też uprawnione by w procesie stosowania prawa dokonać oceny zgodności z Konstytucją przepisów ustawy. W stanie faktycznym i prawnym – zdaniem Kolegium – odwołująca nie spełnia przesłanek do przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W skardze do sądu administracyjnego M. M. wskazała na naruszenie prawa materialnego, czyli art. 3 pkt. 17a u.ś.r., polegające na błędnej interpretacji tego przepisu, a w szczególności określenia ustawowego "osoba samotnie wychowująca dziecko". Opierając się na wskazanym zarzucie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i przyznanie prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania córki – S. W. W treści skargi jej autorka ponownie wyjaśniła, że pozostaje w nieformalnym związku z M. F., który jest ojcem jej córki – A. F.. Jednak skarżąca wychowuje też córkę – S. W., której ojciec nie żyje. M. F. nie przysposobił S. W., a samo wspólne zamieszkiwanie i nawet wspólne wychowywanie innego dziecka nie zmienia faktu, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, skarżąca nadal jest matką samotnie wychowującą córkę – S. W.. Partner skarżącej nie ma żadnych praw ani obowiązków alimentacyjnych, czy rodzicielskich wobec S. W. i jej utrzymanie pozostaje jedynie na barkach autorki skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując jedynie kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć sąd administracyjny nie ma uprawnień do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta orzekającą o przyznaniu świadczeń w postaci zasiłku rodzinnego na dzieci – A. F. i S. W. wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez S. W. oraz o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka S. W. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż treść odwołania skarżącej, jak i skargi skierowanej do sądu administracyjnego, ograniczona jest do odmowy przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka S. W.. Strona nie kwestionuje rozstrzygnięć organów w pozostałym zakresie. Z tego też powodu sąd przedmiotem swoich rozważań uczynił rozstrzygnięcia organów we wskazanej części. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił m. in. przepis art. 3 pkt 17a oraz art. 11a przywołanej już ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednym z dodatków, które przysługują do zasiłku rodzinnego, jest dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, którego dotyczy regulacja art. 11a u.ś.r. Przepis ten wskazuje, iż powołany dodatek przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ drugi z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, lub powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Dodatek przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż 340 zł na wszystkie dzieci (art. 11a ust. 3 u.ś.r.). Definicja osoby samotnie wychowującej dziecko została zawarta natomiast w art. 3 pkt 17a u.ś.r., który stanowi, że osobą tą jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Poza sporem pozostaje to, że skarżąca jest matką dziecka, którego ojciec nie żyje. Skarżąca jednocześnie pozostaje w związku nieformalnym z ojcem jej kolejnego dziecka. Okoliczność, że skarżąca wychowuje swoje kolejne dziecko wspólnie z jego ojcem, pozostając z nim w nieformalnym związku – w ocenie organów obu instancji – oznacza, iż skarżąca nie była osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r., co zdecydowało o odmowie przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania pierwszego dziecka, którego ojciec nie żyje. W opinii sądu, interpretacja pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" dokonana przez organy administracji, nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim dokonując wykładni wskazanego przepisu należy mieć na względzie, iż w kwestii definicji osoby samotnie wychowującej dziecko wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt: P 18/06 (Dz. U. Nr 119, poz. 770). Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. "a" ustawy z 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a u.ś.r. w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Przepis art. 18 Konstytucji stanowi, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei z treści art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika, iż wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 Konstytucji, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Co prawda, przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany został na gruncie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, to nie można przejść obok niego obojętnie orzekając w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Nie ulega wątpliwości, iż w jednym systemie prawa określone pojęcia ustawowe winny mieć takie samo znaczenie, dlatego definicja pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinna być interpretowana odmiennie. Przepis art. 2 ust. 5 lit. "a" ustawy o zaliczce alimentacyjnej odnosił się do pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko", które to pojęcie zdefiniowane jest w art. 3 pkt 17a u.ś.r. W tej sytuacji skoro konstytucyjność powoływanej definicji została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny na gruncie jednej ustawy, to oznacza, że przepis zawierający zakwestionowaną definicję powinien być interpretowany analogicznie zarówno na gruncie ustawy macierzystej, jak i ustawy, w której występuje odesłanie. Innymi słowy, jeżeli definicja pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" zawarta w art. 3 pkt 17a u.ś.r. uznana została za niekonstytucyjną na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Nie można bowiem zaakceptować stanowiska, że pojęcie "osoby samotnie wychowującej dziecko" na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie inaczej interpretowane niż na gruncie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, skoro obie te ustawy odsyłają do tej samej definicji zawartej w jednej z nich. Powyższe stanowisko prezentowane było w wielu wyrokach sądów administracyjnych, które - oceniając zgodność z prawem decyzji w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka - uznały, że fakt zawarcia nowego związku małżeńskiego (bądź pozostawiania w związku nieformalnym) przez rodzica wychowującego dziecko pochodzące z innego związku, nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Dlatego mając na względzie wyżej wskazane regulacje konstytucyjne uznać należy, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej, czyli takiej, z którą mamy do czynienia w sprawie niniejszej, nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie ma znaczenia okoliczność, iż rodzic ubiegający się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku (por. np. wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2011 roku, II SA/Bd 191/11; w Olsztynie z dnia 26 października 2010 roku, II SA/Ol 782/10; w Lublinie z dnia 30 września 2010 roku, II SA/Lu 353/10; w Bydgoszczy z dnia 27 października 2009 roku, II SA/Bd 776/09; w Gdańsku z dnia 8 października 2008 roku, II SA/Gd 489/08 i inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy – w ocenie organu – okoliczność, iż skarżąca pozostając w nieformalnym związku z rodzicem jej kolejnego dziecka, skutkuje tym, że nie może ona być uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r., co zdecydowało o odmowie przyznania mu dodatku do zasiłku rodzinnego we wskazanym zakresie. Jednakże, mając na uwadze powyższe rozważania w zakresie interpretacji pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko", takie stanowisko jest błędne. Rację bowiem należy przyznać skarżącej, która kwestionuje taki pogląd. Zważyć należy, iż negatywną przesłanką uznania osoby za samotnie wychowującą dziecko jest - stosownie do art. 3 pkt 17a u.ś.r. - warunek "wychowania wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem". Takiej sytuacji nie należy zatem odnosić do każdej osoby związanej z jednym z rodziców dziecka, ale wyłącznie do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż jeden z rodziców ubiegający się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku, z którego również posiada inne dzieci, jakie wychowują się wspólnie z dziećmi z poprzedniego związku. W takiej sytuacji rodzic może być bowiem uznawany wobec jednego dziecka za rodzica samotnie je wychowującego, a wobec dziecka wychowywanego wspólnie z biologicznym rodzicem już za osobę wychowującą dziecko w rodzinie. Innymi słowy, przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć osobę, która wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego z rodziców tego dziecka. Stan cywilny, czy też stan faktyczny (polegający na pozostawaniu w związku niesankcjonowanym) osoby ubiegającej się o to świadczenie pozostaje bez znaczenia dla jego przyznania. Przepis art. 3 pkt 17a u.ś.r. mówi bowiem nie o każdej osobie związanej z jednym z rodziców dziecka, ale o rodzicu dziecka, zatem osobie będącej w świetle prawa rodzicem tego dziecka (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 roku, I OSK 868/07 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2010 roku, II SA/Gd 643/09, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż sprawie skarżąca niewątpliwie jest osobą, która samotnie wychowuje dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r. W świetle przytoczonego orzecznictwa nie ma żadnego znaczenia fakt, że skarżąca pozostaje w konkubinacie, czyli związku nieformalnym. Skarżąca jest bowiem jedynym opiekunem prawnym jej córki – S. W., której ojciec zmarł. Partner skarżącej nie posiada względem małoletniej – S. W. żadnych praw i obowiązków wynikających z władzy rodzicielskiej. Przeciwna interpretacja art. 3 pkt 17a u.ś.r. narusza art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i prowadzi do nierównego traktowania osób samotnie wychowujących dziecko. Za prezentowaną wykładnią komentowanego przepisu przemawia także art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy) rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie podkreśla się normatywne znaczenie art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, gdyż naruszenie konstytucyjnego postanowienia określającego cele działalności organów władzy publicznej następuje m.in. wówczas, gdy ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis konstytucji wyznaczający określony cel, czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę, zastosował takie środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2001 roku, sygn. akt: K 11/00, publ. OTK 3/01/54 s. 358 i powołany tam pogląd J. Trzcińskiego). Art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji formułuje prawo podmiotowe, którego adresatem są władze publiczne zarówno organy państwowe, jak i samorządowe (L. Garlicki w: "Konstytucja RP. Komentarz" t. III Wydawnictwo Sejmowe 2003 uw. 5-7 do art. 71). Jeżeli natomiast przepisy ustawy nie są jednoznacznie i niewątpliwie powodują rozbieżności interpretacyjne, to oznacza, że należy zastosować wykładnię prokonstytucyjną, zgodnie z którą w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją – zgodnie z domniemaniem konstytucyjności danej normy ustawowej (uzasadnienie wyroku TK z dnia 8 listopada 2000 roku, sygn.. akt: SK 18/99, publ. OTK 7/00 s.1273). Konkludując, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, jako naruszającą przepisy prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a u.ś.r., albowiem organ administracji dokonał niekonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17a u.ś.r. Zaskarżoną decyzję należało uchylić w określonej części, bowiem skarżąca w tym zakresie kontestowała rozstrzygnięcia organów. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku w zakresie prokonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17a u.ś.r., mając na uwadze to, że o przyznaniu skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie może przesądzić okoliczność, iż skarżąca pozostaje w związku nieformalnym z ojcem jej kolejnego dziecka. Organ odwoławczy winien mieć również na uwadze to, że skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zakwestionowała ją tylko w zakresie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. LS