VI SA/Wa 1097/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., nr [...] ograniczył K. z siedzibą w W. (dalej K.) prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez T. S.A. z siedzibą w W. (dalej T. – obecnie O. S.A. z siedzibą w W. – dalej O.) instrukcji rachunkowości regulacyjnej za rok 2012 i opis kalkulacji kosztów na rok 2014, wszczętym przez Prezesa UKE na wniosek T. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w zakresie dokumentów, przekazanych przez T. pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., które T. objęła klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.". Jako podstawę zaskarżonego postanowienia wskazano art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej jako "Pt.") oraz art. 123 Kpa. Do wydania powyższego postanowienie doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., T. wniosła o uzgodnienie i zatwierdzenie załączonych projektów dokumentów: I. "Instrukcji w zakresie prowadzonej przez T. rachunkowości regulacyjnej za rok 2012", II. "Opisu kalkulacji zorientowanych przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz usług krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych, z wyłączeniem konsumentów (rynki 1-6) na rok 2014 oraz usługi zapewnienia części lub całości minimalnego zestawu łączy dzierżawionych o przepływnościach do 2 Mbit/s włącznie (rynek 7) na rok 2014", III. "Opisu kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych (rynek 12) na rok 2014", IV. "Opisu kalkulacji w zakresie przeszacowania wartości składników kapitału zaangażowanego na dzień 31 grudnia 2012 r. Następnie Prezes UKE pismem z [...] maja 2012 r. zawiadomił T., K., P. z siedzibą w W. oraz P. z siedzibą w W. o wszczęciu postępowania w sprawie w podanym wyżej zakresie. K. została dopuszczona do udziału w sprawie, na skutek złożonego wniosku, na mocy postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes UKE uzasadniając zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazał na przepis art. 206 ust. 1 Pt., zgodnie z którym postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kpa. ze zmianami wynikającymi z Pt. oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675). Jak podał Prezes UKE, z przepisu art. 73 ust. 1 Kpa. wynika, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo wglądu do akt postępowania o sygn. [...] obejmuje prawo stron przedmiotowego postępowania do wglądu we wszystkie pisma nadesłane przez strony w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił, że prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy jest więc jednym z uprawnień uczestnika postępowania administracyjnego, w tym niniejszego postępowania, zaś jego realizacja jest gwarancją ogólnej zasady wysłuchania stron. Zdaniem Prezesa UKE, należy jednak mieć na względzie, że stosownie do art. 207 ust. 1 Pt., organ w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Przepis art. 207 ust. 1 Pt. daje zatem kompetencje Prezesowi UKE do ograniczenia zasady jawności postępowania. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.; dalej "u.z.n.k."). Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Prezes UKE wskazał, że w świetle orzecznictwa sądowego, tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., stanowią w szczególności "dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom" (por. postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia [...] października 1996 r., sygn. akt [...]; LEX nr 56452). Z kolei w doktrynie, jak podał Prezes UKE, do informacji mogących mieć taki charakter zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe" (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001). Prezes UKE stwierdził, iż w trzech dokumentach T. złożonych przez T. (I,II,III) zawarte są dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez T., wyczerpujące przesłanki określone w art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji (tajemnica przedsiębiorstwa). Wskazał, że T. podjęła działania niezbędne w celu zachowania poufności ww. informacji, składając wniosek o ograniczenie prawa wglądu (pismo z [...] kwietnia 2012 r.) dla pozostałych stron do istotnych informacji zawartych w wymienionych we wniosku załącznikach. Prezes UKE podkreślił, że wymienione w postanowieniu dokumenty nie zostały ujawnione w ich wersjach jawnych i spełniają warunki uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Wyraził pogląd, że udostępnienie tych dokumentów pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym (tj. K.) groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. Zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2012 r. opatrzone zostało pouczeniem, w myśl którego zgodnie z art. 141 § 1 Kpa. w związku z art. 127 § 3 Kpa. i art. 144 Kpa. – nie przysługuje od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. K. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. skierowała do Prezesa UKE wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieudostępnieniu jej żądanych akt w całości, naruszeniu art. 207 ust. 1 Pt. oraz wadliwym uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, niespełniającego warunków z art. 107 § 3 Kpa. Prezes UKE w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. zatytułowanym "Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", ustosunkował się do ww. pisma K. z dnia [...] czerwca 2012 r. K. w skardze skierowanej do WSA w Warszawie zarzuciła, że kwestionowane postanowienie istotnie narusza przepisy postępowania, a mianowicie, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. w zw. z art. 126 Kpa. oraz art. 124 § 2 Kpa., poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności uzasadniających ograniczenia K. wglądu do akt, a nadto niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia w treści zaskarżonego postanowienia. Nadto skarżąca zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 Pt. przez niezasadne ograniczenie wglądu K. do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez T. jako "tajemnica przedsiębiorstwa T." podczas, gdy dokumenty zastrzeżone nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co pozbawiło K. udziału w przedmiotowym postępowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE podkreślił, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia instrukcji i opisu ma charakter cykliczny, a dokumenty podlegające zatwierdzeniu są analogiczne w kolejnych postępowaniach, w których to tajemnicą przedsiębiorstwa objęte są zawsze te same elementy od 2006 r. Wyjaśnił, że K. dotychczas nie kwestionowała faktu objęcia ochroną dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej w zaskarżonym postanowieniu wymienił konkretne dokumenty zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa precyzując tym samym w sposób jednoznaczny zakres informacji objętych tajemnicą. W oparciu o powyższe, Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi. K. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2266/12, odrzucił skargę K. wniesioną na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2012 r. dotyczące ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Pt., zgodnie z którym w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powyższy przepis nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Z kolei stosownie do przepisu art. 206 ust. 1 Pt., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z Prawa telekomunikacyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie można uznać, aby jego przedmiotem była kwestia incydentalna w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez T. instrukcji rachunkowości regulacyjnej za rok 2012 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2014. Przeciwnie, jak podał, dotyczy ono samoistnego problemu prawnego, jakim jest rozstrzygnięcie, czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, WSA uznał, że zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych, a zatem jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 Pt., wobec stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługuje zażalenie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia – skarga do WSA. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że skoro warunkiem dopuszczalności złożenia skargi do sądu było wykorzystanie przez skarżącą środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ten środek zaskarżenia nie został złożony, skarga podlegała odrzuceniu. Powyższe postanowienie Sądu I instancji zaskarżył zarówno Prezes UKE, jak i K. W skardze kasacyjnej Prezes UKE podniósł, że żaden przepis prawa nie przewiduje, by od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Pt. przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Prezesa UKE, z przepisów Kpa. oraz Pt. nie wynika, aby na tego rodzaju postanowienie przysługiwało zażalenie. K. w skardze kasacyjnej podniosła, że zgodnie z art. 141 § 1 Kpa. zażalenie służy wyłącznie na postanowienia wskazane w Kodeksie i tylko wtedy, gdy Kodeks tak stanowi. Powyższą regułę można rozciągnąć na wszystkie postanowienia, których podstawą wydania są inne ustawy. W przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Pt., ustawa ta nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. W ocenie ., Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazał ani podstawy prawnej, ani przekonujących argumentów, które miałyby potwierdzać możliwość wniesienia od tego rodzaju postanowienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) postanowieniem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 291/14, uchylił zaskarżone postanowienie Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA podał, że kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną. Jednocześnie stwierdził, że konstatacja powyższa nie czyni uzasadnionym wniosku, w myśl którego na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 Pr. służył stronie środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. NSA stwierdził, że w myśl przepisu art. 206 ust. 1 Pt., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przewidziana w Kpa. możliwość zaskarżenia postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym nie ma charakteru bezwzględnego. Otóż, jak wskazał NSA, zgodnie z art. 141 § 1 Kpa., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno w przepisach Kpa., jak i ustawy – Prawo telekomunikacyjne brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 Pt. przysługuje zażalenie. Skoro zatem brak jest możliwości skutecznego zaskarżenia tego postanowienia w administracyjnym toku instancji, to za błędną należy uznać konkluzję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że od powyższego postanowienia strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konkludując NSA zauważył, że brak środków prawnych do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Pt. nie oznacza, że takie postanowienie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Podkreślił, że kontroli sądu administracyjnego podlegają, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Badając skargę według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zagadnienie dopuszczalności skargi bowiem, biorąc pod uwagę niejednolite orzecznictwo sądowe, należy tę kwestię wyjaśnić na wstępie. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona od postanowienia Prezesa UKE wydanego w następstwie rozpoznania wniosku skarżącej K. o udostępnienie akt sprawy w części objętej tajemnicą przedsiębiorcy T. - obecnie O. Stosownie do treści art. 207 ust. 1 P.t. w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Analizując powyższą kwestię Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest dopuszczalna. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważający stał się pogląd, że zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną; "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 omawianej ustawy, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a." (postanowienie NSA z 14 września 2010 r. , sygn. akt II GSK 700/09). W późniejszych postanowieniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zarówno w przepisach Kpa, jak i ustawy – Prawo telekomunikacyjne brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 P.t. przysługuje zażalenie (por. postanowienia NSA z 19 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 291/14, II GSK 292/14). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, w myśl którego "brak środków prawnych do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie oznacza, że takie postanowienie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty." Idąc zatem tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. czyli postanowieniem kończącym postępowanie w autonomicznej sprawie administracyjnej jaką jest zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa. W konsekwencji nie jest to rozstrzygnięcie, co do którego wymagane jest - przed wniesieniem skargi do sądu - skierowanie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem art. 52 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania. Przykładowo, podobnie jest w przypadku postanowień wydawanych przez organy odwoławcze w trybie art. 134 Kpa. Przechodząc do meritum sprawy Sąd uznał, że brak jest uzasadnionych postaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie narusza zarówno przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, w tym w szczególności art. 207 ust. 1 ustawy, jak również nie uchybia przepisom postępowania administracyjnego, w tym art. 31 § 3 Kpa w zw. z art. 206 ust. 1 p.t oraz art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. Prezes UKE nie dopuścił się również naruszenia przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2 Kpa. przez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów określonych oraz obrazy przepisów art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki należy przede wszystkim podnieść, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowią odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 Kpa), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 Kpa). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). Natomiast wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 P.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja: 1. ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa, 2. nie została ujawniona do wiadomości publicznej, 3. podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Należy zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011). Jak już wyżej wspomniano, z legalnej definicji terminu "tajemnica przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy wskazanej powyżej wynika, iż za taką tajemnicę może być uznana określona informacja (wiadomość), jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub handlowy (posiada wartość gospodarczą) przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Powszechnie przyjmuje się, że Informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie. Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów. Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu. W orzecznictwie SN wskazano, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakter przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (np. orzeczenie SN - Izba Cywilna z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/2001; wyrok SN z dnia 3 października 2000 r. I CKN 304/2000 OSNC 2001/4 poz. 59 oraz wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67). Jak wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego, przepis art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, istnienie zasięgu stanu tajemnicy, uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te, jak trafnie podnosi się w literaturze przedmiotu, powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do zakresu stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).  Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 p.t. materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne (por. postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09). Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Tym niemniej są to informację mające wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę, (por. Nowicki Józef Edmund, Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji. Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35, artykuł). Z drugiej strony w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w .ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć do nich mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników (por. Szczepański Damian, Tajemnica przedsiębiorstwa. Zam.Pub.Dor. 2006/8/8-9, artykuł). W tym kontekście sprawy organ prawidłowo uznał, że informacje, o których zastrzeżenie wniosła spółka T. są informacjami, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę T. (obecnie O.) działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Ponadto powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", w szczególności przeglądając dostępne dokumenty w Krajowym Rejestrze Sądowym, stronę internetową spółki, czy też z innych źródeł. Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać trzeba, że Prezes UKE słusznie przyjął, że - wbrew stanowisku skarżącej spółki - informacje dotyczące danych kosztowych zawarte w uzasadnieniu kosztowym mogłyby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej co w efekcie dawałoby tym przedsiębiorcom przewagę nad badanym materiałem, a tym samym stworzyłoby możliwość zmniejszenia przychodów T. oraz ograniczenia liczby klientów spółki. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE szczegółowo opisał charakter informacji zawartych w objętym tajemnicą uzasadnieniu kosztowym włączając w to także informacje o charakterze technicznym (struktura sieci) oraz marketingowym, zatem ponowne ich przytaczanie przez Sąd nie jest konieczne. Zdaniem Sądu, zasadnie organ wskazał, że w końcowym efekcie takie informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa T. i obiektywnie przedstawiają wartość gospodarczą. Wypada (w tym miejscu) wspomnieć, że zarzut braku przytoczenia przez Prezesa UKE w części zastrzeżonej punktów obejmujących wyliczenie poszczególnych dokumentów dotkniętych tajemnicą, pozostaje bez wpływu na treść wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Konkludując, należy uznać, że opisane wyżej informacje objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE prawidłowo wskazał ponadto, że uczestnik postępowania podjął stosowne działania niezbędne w celu zachowania ich poufności. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 P.t. przez niezasadne ograniczenie skarżącej organizacji prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów, w sytuacji gdy zastrzeżone pismo nie zawierało informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa T., wskazać należy, że wydając wspomniane rozstrzygnięcie, organ orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, a mianowicie w oparciu o przepis art. 207 P.t. Jak już wyżej wspomniano wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 P.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Orzeczona odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 P.t. słusznie podyktowana była koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy T. ze względu na panujące na rynku telekomunikacyjnym prawa konkurencji. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, których interpretacja, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, nie nasuwa wątpliwości. Szczególnego podkreślenia wymaga także okoliczność, że w myśl art. 192 ust. 1 P.t. do kompetencji Prezesa UKE jako organu regulacyjnego należą sprawy związane z wykonywaniem przewidzianych ustawą i przepisami wydanymi na jej podstawie, zadań z zakresu regulacji i kontroli rynków usług telekomunikacyjnych. Zdaniem Sądu, ustawowe zadania nałożone na Prezesa UKE stanowią gwarancję bezstronnej realizacji zasad konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych Jednym z takich uprawnień organu jest właśnie możliwość ograniczania pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego przewidziana w art. 207 ust. 1 P.t. lub też możliwość uchylania tych zastrzeżeń w oparciu o art. 9 ust. 2 P.t. Dodać należy, że Prezes UKE prawidłowo objął tajemnicą przedsiębiorstwa dokumenty opisane przez T. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. pod numerami od I do III przyjmując taki a nie inny sposób ich zastrzeżenia, pozostawiając jednocześnie w aktach sprawy wersje jawne zastrzeżonych dokumentów. Reasumując, zdaniem Sądu, uznać należy, że Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.