II SA/Kr 803/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Waldemar Michaldo / spr. / Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A.T. i A.T. na postanowienie nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 marca 2014 r., znak: [....] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących A.T. i A.T. kwotę 374 / trzysta siedemdziesiąt cztery / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. znak[....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność dowołania A.T. A.T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [....] , którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową dachu i termomodernizacją budynku na działce nr [....] w R. . W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 134 w związku z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010 nr 243 poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że analiza akt sprawy organu I instancji wykazała, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową dachu i termomodernizacją budynku na działce nr [....] w R. pod sygnaturą znak: [....] , A.T. i A.T. nie legitymowali się mandatem strony, a skarżona decyzja nie została im doręczona. Pismem z dnia 5 lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował A.T. i A.T. , że w przedmiotowym postępowaniu nie posiadają przymiotu strony. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a uważa, że powinien być stroną prowadzonego postępowania, może wnieść odwołanie od wydanej decyzji tylko w terminie do wniesienia odwołania przez strony, które decyzję otrzymały. Decyzja organu I instancji została doręczona podmiotom uznanym za strony postępowania w dniu 6 lutego 2014 r., a zatem 14 dniowy termin dla stron do wniesienia odwołania upłynął z dniem 20 lutego 2014 r. Tym samym termin do wniesienia odwołania dla osób, które nie zostały uznane za stronę przedmiotowego postępowania, tj. nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, również upłynął z dniem 20 lutego 2014 roku. Odwołanie A.T. i A.T. zostało tymczasem złożone za pośrednictwem [....] w dniu 3 marca 2014 r., zatem po terminie przewidzianym do wniesienia środka zaskarżenia dla stron postępowania. Organ wskazał m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt. I SA/Wa 1854/05, w którym stwierdzono, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.), wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzje doręczono. Organ zaznaczył przy tym, że w razie nieskorzystania przez strony (bądź podmioty uważające, iż winny mieć przymiot strony) z możliwości złożenia odwołania w podanym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, a zatem nie może podlegać weryfikacji przez właściwe organy administracji publicznej w innym trybie niż nadzwyczajny. Podsumowując organ stwierdził, że w związku ze złożeniem odwołania przez podmioty nie uznane przez organ I instancji za strony postępowania oraz z uwagi na złożenie odwołania po terminie przewidzianym do jego złożenia, zasadne było wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A.T. i A.T. zarzucając naruszenie art. 234 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. i 144 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że odwołanie złożone od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 5 lutego 2014 r. było niedopuszczalne. Skarżący wskazali, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 5 lutego 2014 r. zostało wszczęte z urzędu, a o jego wszczęciu skarżący zostali powiadomieni jako strony postępowania zawiadomieniem z dnia 9 stycznia 2014 r. Jednocześnie pełnomocnik skarżących został poinformowany o wydanej decyzji w dniu 17 lutego 2014 r., stąd odwołanie złożone w dniu 3 marca 2014 r. nastąpiło z zachowaniem 14-dniowego terminu. Zdaniem skarżących za uznaniem ich za strony postępowania przemawia okoliczność, że postępowanie w ramach którego zapadła decyzja z dnia 5 lutego 2014 r. dotyczy robót budowalnych wykonanych na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżących i znajdującą się w obszarze oddziaływania w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami działki nr [....] (sąsiadującej z działką nr.....), na której prowadzą gospodarstwo rolne, natomiast na działce nr [....] A.J. i A.J. rozpoczęli modernizację budynku administracyjno-biurowego, dostosowując go do potrzeb mieszkalnych. Skarżący podnieśli, że realizowana inwestycja budowlana oddziałuje na ich nieruchomość. Nadto roboty budowlane na działce nr [....] prowadzone są bez wymaganego prawem pozwolenia. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 marca 2014 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania A.T. i A.T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 5 lutego 2014 r. Powyższe postanowienie wydane zostało we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę jego zasadności. Podstawę wydania postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powołany art. 134 k.p.a. rozróżnia niedopuszczalność odwołania od uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Są to dwie odrębne, niezależne od siebie instytucje procesowe. Zgodzić należy się z organem, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma możliwość złożenia odwołania z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu. Pogląd ten jest od dawna utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.(por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2011r. sygn. akt II OSK 795/10). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 5 lutego 2014 r. została doręczona stronom postępowania najpóźniej w dniu 6 lutego 2014 r., a zatem 14- dniowy termin do wniesienia odwołania dla skarżących upłynął w dniu 20 lutego 2014r. Jak wskazuje się w orzecznictwie uchybienie terminu jest okolicznością w pełni obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy w żaden sposób od uznania organu odwoławczego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 321/12). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wydał natomiast postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Co więcej, orzekając w powyższy sposób, organ w uzasadnieniu wydanego postanowienia zawarł rozważania dotyczące kwestii uchybienia przez skarżących terminu do wniesienia odwołania, w tym sposobu obliczania terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Powyższa sprzeczność wyrzeczenia z uzasadnieniem, obok wadliwej formy wydanego rozstrzygnięcia (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania) przesądziła o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnić należy, że przesłanki stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych (lub przedmiotowych) różnią się od przesłanek stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jeśli chodzi o przyczyny niedopuszczalności odwołania, orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania tj. przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania.(por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2013r. sygn. akt III SA/Wr 692/13, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1774/11, wyrok WSA we Warszawie z dnia z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1504/11) W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym, odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji więc, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołujących, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się - umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt l OSK 1192/09, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego początkowo traktował skarżących jako strony postępowania, kierując do nich zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowalnych związanych z przebudową budynku zlokalizowanego na działce nr [....] (zakończonego wydaniem decyzji z dnia 5 lutego 2014 r.). Na kolejnych etapach postępowania organ zmienił stanowisko, nie informując już skarżących ani o zakończeniu postępowania, ani też nie doręczając im decyzji z dnia 5 lutego 2014 r. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji wysłał jedynie do pełnomocnika skarżących pismo datowane na 5 lutego 2014 r., doręczone pełnomocnikowi w dniu 17 lutego 2014 r., informujące o zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji z dnia 5 lutego 2014 r. Takie zachowanie organu nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją oczywistego braku legitymacji do wniesienia odwołania po stronie skarżacych, a zatem, w świetle przedstawionych powyżej uwag, brak jest podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżących. Nadto organ odwoławczy pominął całkowicie podnoszoną przez skarżących kwestię bezpośredniego sąsiedztwa z działką objętą inwestycją, co w realiach niniejszej sprawy nie pozostaje bez znaczenia. Jak wskazano powyżej, forma rozstrzygnięcia jaką jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest zarezerwowana jedynie dla sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia lub też ewidentnego, oczywistego braku legitymacji do wniesienia odwołania. Sytuacje takie w przedmiotowej sprawie nie zachodzą. Równocześnie, jak wskazano powyżej, zastosowanie art. 134 k.p.a. nie jest uzależnione od woli organu, co powoduje, iż w razie zaistnienia określonych przesłanek, organ jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o skonkretyzowanej w tej normie prawnej treści, to jest do stwierdzenia postanowieniem uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Odnosząc się na końcu do stwierdzenia skarżących, że skoro pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. informujące o wydaniu decyzji z dnia 5 lutego 2014 r. zostało doręczone na ręce pełnomocnika skarżących w dniu 17 lutego 2014 r., to termin do wniesienia odwołania został zachowany, wyjaśnić należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 849/12, który Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela, nie można mówić o uruchomieniu się 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., w odniesieniu do osoby, która nie brała udziału w postępowaniu i której nie doręczono decyzji, zaś dowiedziała się o rozstrzygnięciu z innego źródła. O uchybieniu terminu, można mówić tylko wówczas, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi. Poinformowanie zatem pełnomocnika skarżących w drodze zwykłego pisma o wydaniu decyzji nie otwiera biegu terminu do wniesienia odwołania dla skarżących. Jak wskazano na wstępie, bieg terminu do wniesienia odwołania liczy się dla skarżących od dnia w którym decyzję organu doręczono stronom biorącym udział w postępowaniu. Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem stanowiło podstawę do jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a w zw. z art.205 §2 p.p.s.a.. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy nadzoru budowlanego zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi, a także sporządzić uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z dyspozycją art. 107 k.p.a.