II GSK 2974/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Maria Jagielska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 496/14 w sprawie ze skargi J. N. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie naliczenia i zapłaty odsetek od zwróconej należności pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 496/14 w sprawie ze skargi J.N. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odsetek od zwróconej należności pieniężnej - uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r., oraz stwierdził, że uchylone postanowienia nie podlega wykonaniu. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Decyzją z [...] marca 2009 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 30 000 zł. Decyzję tę utrzymał w mocy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] września 2010 r., którą uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z [...] maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2347/10. Organ decyzją z [...] października 2011 r., ponownie utrzymał w mocy decyzję I instancji i ponownie decyzję II instancji uchylił, tym razem Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 57/12. W związku z powyższym Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], uchylił decyzję I instancji z [...] marca 2009 r. J. N. pismem z [...] października 2012 r. zażądał zwrotu kosztów egzekucyjnych oraz odsetek od zwróconej kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł. W odpowiedzi na żądanie P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poinformował o zwrocie kwoty bez należności ubocznych tj. odsetek. W uzasadnieniu organ powołał orzeczenie NSA z 2 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 708/09. Skarżący wycofał wniosek w zakresie kosztów egzekucyjnych, podtrzymując żądanie zwrotu odsetek od kwoty 30 000 zł. Pismem z [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał skargę za zasadną i postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. wyznaczył organowi I instancji termin na załatwienie sprawy. Postanowieniem z [...] września 2013 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 61a, art. 123 i art. 124 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie naliczenia i zapłaty odsetek od zwróconej należności pieniężnej. W uzasadnieniu organ wskazał uchwałę NSA z 23 czerwca 1997 r. sygn. OPK 1/97, w której Sąd wskazał, iż załatwienie sprawy przez wydanie decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy prawa materialnego lub innych przepisów załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie. W rozpatrywanym przypadku, jak wskazał, organ nie ulega wątpliwości, iż żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje aby odmowa zwrotu odsetek wymagała formy decyzji administracyjnej. J. N. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, w podstawie prawnej organ powołał art. 61a § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. W uzasadnieniu podał, że żądanie skarżącego nie może zostać wszczęte z uwagi na brak przepisu stanowiącego postawę materialonoprawną do zwrotu odsetek skarżącemu. J. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił, że przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest nie tylko istnienie przeszkody wszczęcia postępowania ale przeszkoda ta musi mieć charakter oczywisty. Chodzi zatem o sytuacje, które w sposób nie budzący wątpliwości stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania i ich wystąpienie jest jednoznaczne, niekontrowersyjne i nie wymagające przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie zdaniem składu rozpoznającego skargę, nie zachodzi sytuacja braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Podstawę tę bowiem stanowi art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, który swoim zakresem obejmuje również wyłączenie zastosowania materialnej części Ordynacji podatkowej, w tym przepisów dotyczących nadpłaty, jej zwrotu i oprocentowania. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przepis ten, wprawdzie pośrednio i w sposób negatywny, jednak reguluje kwestię zapłaty odsetek od zwróconej przez organ kary pieniężnej. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki z art. 61a k.p.a., uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, zatem P. Inspektor Transportu Drogowego był zobligowany do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Sąd I instancji stwierdził, że organy Inspekcji Transportu Drogowego, rozstrzygające w sprawie naruszyły art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym przyjmując, że przepis ten wyklucza istnienie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia żądania skarżącego, podczas gdy w sprawie wyłącza on jedynie możliwość zapłaty odsetek od zwróconej kary pieniężnej w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, stanowiąc jednocześnie negatywną podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia żądania skarżącego. Nadto organy naruszyły również art. 61a k.p.a. przyjmując, że w zakresie innych uzasadnionych przyczyn, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, mieści się również sytuacja, w której istnieje norma prawna regulująca daną kwestię jednak w sposób negatywny. W konsekwencji też, organy Inspekcji Transportu Drogowego, podejmując rozstrzygnięcie zamykające drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania skarżącego, w sytuacji gdy istniała podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia żądania w trybie administracyjnym, naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. WSA wskazał, że organ Inspekcji Transportu Drogowego rozpatrując ponownie sprawę, uwzględni przedstawione stanowisko Sądu i merytorycznie rozstrzygnie żądanie skarżącego dotyczące zapłaty odsetek od zwróconej kary pieniężnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżącego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargą kasacyjną organ zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 6 a także art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. - Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a.), przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji podejmując rozstrzygnięcie zamykające drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania strony, w sytuacji gdy istniała podstawa materialno-prawna rozstrzygnięcia takiego wniosku skarżącego w trybie administracyjnym, naruszyły wskazane powyżej przepisy k.p.a., podczas gdy w przepisach prawa materialnego - znajdujących zastosowanie do należności wynikających z decyzji administracyjnych wydawanych w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t. jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 1265 ze zm., zwanej dalej także u.t.d.) - brak jest norm, mogących stanowić podstawę do dochodzenia w postępowaniu administracyjnym odsetek od nienależnie pobranych i zwróconych kar pieniężnych, co w sposób oczywisty wykluczało uprawnienie organów Inspekcji Transportu Drogowego do merytorycznego orzekania w tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu nadanym w drodze ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454), która to norma uprzednio zawarta była w art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym, który dodano ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 225, poz. 1466), poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy mylnie uznały, iż w zakresie innych uzasadnionych przyczyn, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, mieści się również sytuacja, w której istnieje norma prawna regulująca daną kwestię, a to przepis art. 93 ust. 7 u.t.d., podczas gdy przepis ten w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość zastosowania w sprawie przepisów Ordynacji podatkowej przyznających stronie prawo do dochodzenia na drodze administracyjnej zapłaty na jej rzecz odsetek od nienależnie pobranych kar pieniężnych nałożonych w trybie przepisów ustawy o transporcie drogowym, a tym samym nie daje prawa organom administracji do orzekania w tej materii w drodze decyzji administracyjnej, wobec czego nie może stanowić podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w danej kwestii; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu nadanym w drodze ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454), która to norma uprzednio zawarta była w art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym, który dodano ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 225, poz. 1466) poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepisy te nie rozwiązują problemu zwrotu odsetek od zwróconej kary pieniężnej w sposób całościowy, a tym samym wymagana jest dalsza analiza prawna, czy podstawy prawnej do wypłaty tego rodzaju należności stronie nie zawierają przepisy innych ustaw, podczas gdy norma prawna wyrażona na gruncie wskazanych przepisów jest kompletna, albowiem przesądza, iż nie jest prawnie dopuszczalne dochodzenie przez ukaranego w trybie przepisów Ordynacji podatkowej zwrotu niesłusznie pobranej należności wraz z odsetkami na drodze postępowania administracyjnego, co wyklucza możliwość prowadzenia takiego postępowania przez organy Inspekcji, a w konsekwencji także orzekania w przedmiotowej kwestii w drodze decyzji administracyjnej; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. J. N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną skoro treść art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym (poprzednio art. 93 ust. 11 u.t.d.) wskazuje jednoznacznie na to, że do kar pieniężnych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa, to tym samym brak podstawy materialno - prawnej do orzekania w przedmiocie naliczenia i zapłaty odsetek od zwróconej należności pieniężnej (kary pieniężnej). Zdaniem kasatora w takiej sytuacji znajduje zastosowanie regulacja zawarta w treści art. 61a § 1 k.p.a. bowiem z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Tak więc istota zagadnienia sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organ instytucji odmowy wszczęcia postępowania na skutek zaistnienia wskazanej wyżej przesłanki. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zasadnie wskazuje Sąd I instancji, że w orzecznictwie podkreśla się, iż "inne uzasadnione przyczyny" muszą być takie, że w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Niewątpliwie przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ. W orzecznictwie wskazuje się, że do przyczyn tych w szczególności należą okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji. Zauważyć bowiem należy, że organ winien stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej. Oznacza to, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (vide wyrok NSA z dnia 5.02.2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13, postanowienie NSA z dnia 22.07.2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14 niepublikowane). W związku z powyższym przypomnieć należy, że żądanie zgłoszone przez J.N. dotyczyło naliczenia i zapłaty odsetek od zwróconej kary pieniężnej w wysokości 30.000 złotych. Na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia [...] kwietnia 2012 roku wydanego w sprawie sygnatur akt II SA/Rz 57/12 , uchylającego decyzję organu II instancji utrzymującą w mocy decyzję z 12 marca 2009 roku o nałożeniu na J.N. kary pieniężnej w wysokości 30.000 złotych, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 roku uchylił decyzję z dnia [...] marca 2009 roku. W wyniku uchylenia decyzji nakładającej karę pieniężną, zwrócono przedsiębiorcy kwotę 30.000 złotych. Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawą z dnia 29 października 2010 roku o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, z dniem 31 grudnia 2010 roku zmianie uległa treść art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym poprzez dodanie ust. 11 w brzmieniu "Do kar o których mowa w ust. 10, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.-Ordynacja podatkowa". Następnie ustawą z dnia 16 września 2011 roku o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 stycznia 2012 roku nadano art. 93 nową treść, gdzie ust. 7 tegoż przepisu otrzymał następujące brzmienie "Do kar pieniężnych przewidzianych niniejszą ustawą nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa." Podkreślić należy, że kara pieniężna, o której mowa w ustawie o transporcie drogowym, nie jest należnością cywilnoprawną. Kara pieniężna jako instrument władztwa administracyjnego jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Tego rodzaju odpowiedzialność administracyjna konkretyzuje się w przypadku naruszenia prawa lub obowiązków nałożonych na określony podmiot. Kara administracyjna stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.01.2007 r. sygn. akt P 19/06). Tak więc obowiązek uiszczenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym i innych ustaw ma charakter publicznoprawny. Powstanie tego obowiązku jest konsekwencją stwierdzenia naruszenia prawa. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa przez określony podmiot, organ jest zobligowany do nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w przepisach prawa. W takiej sytuacji między organami administracji publicznej a podmiotem, wobec którego stwierdzono naruszenie prawa, nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny. W tym miejscu stwierdzić należy, że przepis art. 2 § 1 i § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa określa zakres przedmiotowy stosowania przepisów ustawy, w tym wyraźnie wskazuje, że jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, przepisy działu III ustawy stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy (inne niż organy podatkowe). Z kolei w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych ustawodawca wprowadził definicję niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Przepis ten zawiera otwarty katalog wskazując, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu państwa albo dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego wymienione w punktach 1-8 tegoż przepisu prawa. Uwzględniając treść podanych regulacji prawnych uznać należy, że niepodatkowe należności budżetowe to należności, niebędące podatkami i opłatami, stanowiącymi dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego wynikające ze stosunków publicznoprawnych, a ich podstawą są przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W tym kontekście wymaga rozważenia czy kary pieniężne, o których mowa w ustawie o transporcie drogowym winny być zaliczone do publicznoprawnych należności niepodatkowych ustalanych lub określanych przez organy inne niż organy podatkowe. Ponadto wskazać należy, że przepis art. 67 u.f.p. wprowadza zasadę, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym także przepisy odnoszące się do odsetek za zwłokę - art. 53 o.p. Zasadnie zatem wskazuje Sąd I instancji, iż regulacja zawarta w art. 93 ust. 7 u.t.d., w zakresie odnoszącym się do naliczenia i zapłaty odsetek od zwróconej należności pieniężnej, a w istocie od zwróconej kary pieniężnej, nie może pomijać przedstawionych wyżej regulacji zawartych w ustawie o finansach publicznych i w przepisach Ordynacji podatkowej. Z tych względów, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, nie można uznać aby zaistniała przesłanka określona w art. 61a § 1 k.p.a. w postaci innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania przejawiająca się w tym, że w sposób oczywisty brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej merytorycznie wniesione żądanie. Konieczna jest merytoryczna ocena dla załatwienia sprawy administracyjnej wywołanej zgłoszonym żądaniem. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.