IV SA/Po 336/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant ref. staż. Kinga Jaśniewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę Dnia [...] sierpnia 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek K. W. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem, A. W. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej jako Prezydent Miasta), wskazując na art. 16a, art. 20 ust. 2-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm., dalej u.ś.r.) odmówił przyznania Wnioskodawczyni specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem. Uzasadniając napisał, że z dokumentów w sprawie wynika, że strona nie zrezygnowała z zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ostatnim miejscem zatrudnienia Wnioskodawczyni był zakład pracy "[...]"; zatrudnienie ustało w dniu [...] listopada 1996 r. (wygaśnięcie umowy o pracę zawartej na czas określony). Faktyczna rezygnacja z zatrudnienia nie była bezpośrednio spowodowana koniecznością opieki nad osoba niepełnosprawną. Sam fakt niepodejmowania zatrudnienia nie jest przesłanka wystarczającą do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mąż Wnioskodawczyni został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] ze stwierdzeniem, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od dnia [...] listopada 2011 r. Niepełnosprawność istnieje zatem po ustaniu zatrudnienia Wnioskodawczyni. Dalej organ I instancji napisał, że dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz osoby wymagającej opieki nie przekracza kryterium dochodowego 623 zł na osobę w rodzinie. W odwołaniu Wnioskodawczyni oceniła decyzję jako wysoce krzywdzącą, pozbawioną merytorycznego uzasadnienia. Napisała, że po wygaśnięciu umowy o pracę na czas określony do [...] listopada 1996 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy i pozostawała bez prawa do zasiłku w pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia. Z uwagi na pogorszenie się stanu zdrowia męża wyrejestrowała się i podjęłam opiekę. Wprawdzie organ administracji zobowiązany jest każdorazowo ustalić, czy niepodejmowanie pracy przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne ma związek przyczynowy ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 13768/10, Lex nr 752024),lecz jako błędną należy ocenić taką interpretację art. 17 ust. 1 u.ś.r. zgodnie z którą w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna. Podkreślić bowiem należy, że każda osoba bez pracy, nawet bez faktycznej rejestracji w PUP, może szukać pracy, może deklarować gotowość do jej podjęcia, co jednak nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby osoba taka zwróciła się do organu z odpowiednim wnioskiem z uwagi na konieczność sprawowania opieki (por. wyroki NSA z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1364/07, Lex nr 535018 oraz z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07 Lex nr 501328). Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji odnoszące się do niespełnienia przez Wnioskodawczynię przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jako odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Ustawodawca bowiem w art. 16a ust. 1 u.ś.r. określił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się określonym orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast jak wynika z akt sprawy ustalony stopień niepełnosprawności męża Strony datuje się od dnia [...] listopada 2011 r. Z kolei Strona była ostatnio zatrudniona od dnia [...] września 1996 r. do dnia [...] listopada 1996 r. Od tamtej pory strona nigdzie nie pracowała zawodowo. Kolegium zdefiniowało sytuację wnioskodawczyni jako niepodejmowanie zatrudnienia, które nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, czyli warunkiem uprawniającym do przyznania przedmiotowego świadczenia. Ustawodawca wśród wskazanych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek uzasadniających przyznanie prawa do specjalnego świadczenia opiekuńczego nie wskazał na okoliczność niepodejmowania zatrudnienia, a jedynie na rezygnację z niego. Gdyby ustawodawca zamierzał przyznać prawo do przedmiotowego świadczenia także osobom niepodejmującym pracy to uczyniłby to wyraźnie w tym przepisie. Taki zapis bowiem znajduje się chociażby w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zarzuty podniesione w odwołaniu nie są związanie z przedmiotem postępowania. Dotyczą bowiem niekonstytucyjności przepisów dotyczących wygaśnięcia z mocy prawa decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne. Przedmiotem prowadzonego postępowania jest natomiast rozpatrzenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, który regulują inne przepisy, niż te kwestionowane przez stronę. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą przesłanki niepodejmowania pracy przez osoby bezrobotne ubiegające się o świadczenia pielęgnacyjne, a nie rezygnacji z zatrudnienia przez osoby ubiegające się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium wskazało na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 599/13 (Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej CBOSA), w którym odnosząc się do przesłanek wyłączających możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego stwierdzono, iż sprawowanie opieki powinno być wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia. Z kolei w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 lipca 2013 r., II SA/Go 506/13 (CBOSA) wskazano, że musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy (ale też czasowy) między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. W. napisała, że podtrzymuje w całości argumenty zawarte w odwołaniu. Jako bezzasadne oceniła twierdzenie, że niepodejmowanie pracy było podstawą do odmowy przyznania prawa do specjalnego świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że Skarżąca zakończyła aktywność zawodową 15 lat wcześniej przed ustaleniem stopnia niepełnosprawności męża. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W związku z tym wyeliminowanie zaskarżonej do sądu decyzji z obrotu prawnego może nastąpić wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w sposób określony w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta odmawiająca przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w niczym nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 16a u.ś.r. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Kolegium stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 05 sierpnia 2014 r., IV SA/Wr 21/14 (CBOSA), że określone w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy odróżnić od przesłanek ustanowionych w art. 17 ust. 1 tej ustawy, dotyczących innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ale też może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność. Przepis ten określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne. Tym samym w art. 16a ust. 1 u.ś.r. ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego wykluczono zatem osoby niepodejmujące zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się stosowanym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Jest poza sporem, że Skarżąca wystąpiła o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. Organy ustaliły, że kryterium dochodowe (623 zł na osobę w rodzinie) nie zostało przekroczone; z akt sprawy wynika, że miesięczny dochód na osobę wynosi 329,66 zł miesięcznie. Poza sporem jest również to, że ostatnie zatrudnienie Wnioskodawczyni ustało w dniu [...] listopada 1996 r. (wygaśnięcie umowy o pracę zawartej na czas określony). Mąż Wnioskodawczyni został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] ze stwierdzeniem, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od dnia [...] listopada 2011 r. Prawidłowo zatem organy administracji uznały, że w tych okolicznościach faktycznych brak jest podstaw do przyjęcia związku przyczynowego między rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Za trafny w tej sytuacji uznać pogląd, że gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, a o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przywołany przepis jednoznacznie bowiem wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że w przypadku świadczenia, o które ubiega się Skarżąca, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego, ustawodawca wskazał wyłącznie przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec tego okoliczność, że dana osoba nie podejmuje zatrudnienia, w świetle art. 16a u.ś.r. nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Dodać należy, że w wyroku z dnia 05 grudnia 2013 r. sygn. K 27/13 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1557) Trybunał Konstytucyjny uznał, że: "Art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z ar. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Okoliczność ta pozostaje jednak w sprawie bez znaczenia albowiem przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie prawa skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy regulacji odnoszących się do świadczenia pielęgnacyjnego. Problemu prawnego podobnego do występującego w niniejszej sprawie dotyczy natomiast pytanie prawne, z którym do Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1026/13. Sąd ten wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: "Czy art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?". Zauważyć należy, że w dniu 17 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt P 1/14 Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu ww. pytania prawnego, postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że problem konstytucyjny wynikający z pytania prawnego wiąże się z brakiem unormowania sytuacji osób, które były beneficjentami określonego świadczenia w poprzednim stanie prawnym, a którym świadczenie to już nie przysługuje. Chodzi zatem w pierwszym rzędzie o problem intertemporalny. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne, które na mocy tej ustawy zostały pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. , sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Umarzając postępowanie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w związku z wejściem w życie wyroku TK o sygn. K 27/13, zasadniczy problem konstytucyjny, przed jakim stanął pytający sąd, został już ostatecznie rozstrzygnięty, zaś norma intertemporalna została uznana za niezgodną z art. 2 Konstytucji. Wykonując wyrok TK o sygn. K 27/13, Sejm uchwalił ustawę regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z art. 5 w związku z art. 8 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacenia świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejścia jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Wnioski mogą być składane nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Jeżeli w tym czasie toczy się postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osobie, nad którą sprawowana jest opieka, wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wydania tego orzeczenia. Powyższe postanowienie Trybunału Konstytucyjnego, jak wynika z przytoczonego wyżej jego uzasadnienia, także pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy, skoro przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ustalenie prawa skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a problem będący przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt P 1/14 dotyczy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zatem zaskarżone w sprawie decyzje w niczym nie naruszają prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.