II FSK 3828/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia WSA (del.) Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Protokolant Marta Wyszkowska, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej I.K. i J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2681/13 w sprawie ze skargi I.K. i J.K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 18 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od I.K. i J.K. na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrok Sądu I instancji. Wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2681/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę I. K. i J. K. (dalej powoływani także jako "Skarżący") na postanowienie Ministra Finansów z dnia 18 października 2013 r., nr (...), w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej. 2. Przedstawiony przez Sąd I instancji przebieg postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda L., po rozpatrzeniu wniosku Skarżących o częściowe umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej z tytułu wykonania bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 14 sierpnia 2013 r., znak: (...) w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym dot. budynku gospodarczego z wiatą na działce oznaczonej nr geod. 2068 położonej w S. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżących, Minister Finansów postanowieniem z dnia 18 października 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody L. W uzasadnieniu Minister Finansów stwierdził, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej jako "Ordynacja podatkowa") w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane"). Nakaz odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej nie obejmuje przepisu art. 67a tej ustawy. W związku z powyższym nie jest również możliwe rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty. Minister Finansów wskazał, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, co oznacza, iż brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Opłata legalizacyjna stanowi prawną alternatywę dla rozbiórki obiektu, jako formy przywrócenia porządku budowlanego, której byt prawny powstaje na wniosek i z wyboru sprawcy samowoli i jako świadczenie dobrowolne nie może podlegać unormowaniu zawartemu w przepisie art. 67a Ordynacji podatkowej. Uwzględniając zatem specyfikę opłaty legalizacyjnej, odesłania zawarte w przepisie art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego nie pozwalają na pełne zastosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej przepisów art. 67a Ordynacji podatkowej, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Organ nie może bowiem ani umorzyć opłaty legalizacyjnej ani odmówić jej umorzenia, gdyż przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę rozpatrywania wniosku o umorzenie należności nie mają w sprawie zastosowania. 3. Skarga do Sądu I instancji i odpowiedź na skargę. 1. Na powyższe postanowienie Ministra Finansów I. K. i J. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Skarżących, Wojewoda L. niezasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ich wniosku, a w szczególności rozłożenia opłaty legalizacyjnej na miesięczne lub kwartalne raty z uwagi na brak przyczyny do wszczęcia postępowania. Postanowienie to nieprawidłowo utrzymał w mocy Minister Finansów. Jest to stanowisko niezasadne, a postępowanie w sprawie rozłożenia na raty może być wszczęte w oparciu o obowiązujące w Polsce przepisy. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonym postanowieniu. 4. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Skarżących, podzielił argumentację organów obu instancji. Zaznaczył, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. 5. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył pełnomocnik Skarżących. Zaskarżonemu wyrokowi postawił zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 67a Ordynacji podatkowej, polegającej na przyjęciu, że wobec opłaty legalizacyjnej nie stosuje się przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa, w tym art. 67a, a w konsekwencji uznaniu, że wniosek Skarżących o rozłożenie na raty lub odroczenie płatności opłaty legalizacyjnej jest bezprzedmiotowy i podlega odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy art. 67a Ordynacji podatkowej stosuje się wobec opłaty legalizacyjnej i wniosek o jej rozłożenie na raty lub odroczenie terminu płatności podlega rozpoznaniu przez właściwy organ administracji. Wskazując na powyższe, pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia Ministra Finansów z dnia 18 października 2013 r. i decyzji Wojewody L. z dnia 19 czerwca 2013 r.(sic), a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 6. Odpowiedź na skargę kasacyjną. Minister Finansów nie skorzystał z przysługującego mu prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. 7. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Problem prawny, związany z postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy w stanie prawnym, którego sprawa dotyczy, do opłaty legalizacyjnej, ustalanej na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, możliwe jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, regulującego przyznawanie przez organy podatkowe ulg uznaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie ocenę prawną zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, że istota opłaty legalizacyjnej wyklucza możliwość zastosowania art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, pomimo odesłań zawartych w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego próba odmiennej interpretacji podważałaby sens opłaty legalizacyjnej, a tym samym – racjonalność prawodawcy. Ogólnie uznana technika odpowiedniego stosowania przepisów aktu posiłkowego zakłada zbadanie, które z nich będą stosowane wprost, które z modyfikacjami i które w ogóle nie znajdą w sprawie zastosowania. W niniejszej sprawie odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej oznacza wyłączenie stosowania art. 67a § 1 tej ustawy. (zob. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2013 r., II FSK 794/12 i II FSK 868/12; z dnia 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1221/12, z dnia 27 stycznia 2015 r., II FSK 3077/12 – opubl. CBOSA). Należy podkreślić, że opłata legalizacyjna, której dotyczy istota sporu, jest ustalana przez organ nadzoru budowlanego w procesie legalizacji samowoli budowlanej (art. 49 Prawa budowlanego), jednakże organ nadzoru nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej nie skutkuje powstaniem zaległości, która podlegałaby egzekucji administracyjnej, a jedynie rodzi obowiązek właściwego organu, do wydania decyzji o nakazie rozbiórki (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że inny reżim prawny ma opłata legalizacyjna uregulowana w art. 49 Prawa budowlanego inny zaś kara uregulowana w art. 59a-59g tejże ustawy. W konsekwencji nie wszystkie regulacje ukształtowane przepisami dotyczącymi kar będą miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej. Jedną z takich regulacji będzie właśnie brak możliwości stosowania ulg uznaniowych na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej w odniesieniu do opłat legalizacyjnych. W świetle powyższego zgodzić się należało z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, z uwagi na brak podstawy prawnej do przyznania wnioskowanej ulgi w zakresie umorzenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej. Przyjąć zatem należało, że organy w sprawie zgodnie z obowiązującymi przepisami, odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 67a Ordynacji podatkowej. Końcowo należy zaznaczyć, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r., o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), z dniem 28 czerwca 2015 r. do porządku prawnego zostanie wprowadzony art. 49c ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, z którego wynika, że: "Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku". Powyższa regulacja, jako nieobowiązująca na etapie rozpatrywania wniosku o zastosowanie ulgi uznaniowej, nie mogła mieć z oczywistych względów wpływu na ocenę zgodności z prawem wydanego przez Sąd I instancji orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy w zw. z § 14 ust 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, ze zm.).