VII SA/Wa 2681/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi I. K. i J. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2013 r. znak:[...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej skargę oddala Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku I. i J. K. o częściowe umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej z tytułu wykonania bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym dot. budynku gospodarczego z wiatą na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej w [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia I. i J. K. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie w/w Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., Minister Finansów rozpatrując przedmiotową sprawę,powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej nie obejmuje zatem przepisu art. 67a tej ustawy. W związku z powyższym nie jest również możliwe rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty. Minister Finansów wskazał, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 23 kwietnia 2013 r. o sygnaturach akt: II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12) opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, co oznacza, iż brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Opłata legalizacyjna stanowi prawną alternatywę dla rozbiórki obiektu, jako formy przywrócenia porządku budowlanego, której byt prawny powstaje na wniosek i z wyboru sprawcy samowoli i jako świadczenie dobrowolne nie może podlegać unormowaniu zawartemu w przepisie art. 67a Ordynacji podatkowej. Uwzględniając zatem specyfikę opłaty legalizacyjnej, odesłania zawarte w przepisie art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego nie pozwalają na pełne zastosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Jednocześnie Minister Finansów zwrócił uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu sygnalizacyjnym wskazał, iż w sprawach, w których wnioski o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej złożono po dniu 11 kwietnia 2011 r. zastosowanie ma art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, iż w przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Istotą odmowy wszczęcia postępowania jest wstępna eliminacja żądań, wobec których postępowanie nie może być wszczęte. Jak wyżej wskazano, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym - por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/12. Wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej przepisów art. 67a Ordynacji podatkowej, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Organ nie może bowiem ani umorzyć opłaty legalizacyjnej ani odmówić jej umorzenia, gdyż przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę rozpatrywania wniosku o umorzenie należności nie mają w sprawie zastosowania. Mając powyższe na względzie, Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie ulgi w spłacie ustalonej opłaty legalizacyjnej . Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Finansów złożyli I. K. i J.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Skarżących Wojewoda [...] niezasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie naszego wniosku, a w szczególności rozłożenia opłaty legalizacyjnej na miesięczne lub kwartalne raty z uwagi na brak przyczyny do wszczęcia postępowania. Postanowienie to naszym zdaniem nieprawidłowe utrzymał w mocy Minister Finansów. Uważają, że jest to stanowisko niezasadne, a postępowanie w sprawie rozłożenia na raty może być wszczęte w oparciu o obowiązujące w Polsce przepisy. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa a Minister Finansów w sposób wyczerpujący je uzasadnił. Sąd podziela argumentację organów pierwszej i drugiej instancji, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska, jakie w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych przez organ wyrokach. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyroki z dnia 23 kwietnia 2013r. II FSK 113/12, II FSK 2481/12), konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, iż w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Ministra Finansów, którego zdaniem w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. Prowadzi to do konkluzji, iż organ pierwszego stopnia prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Sąd stwierdza, że nie zasługuje na uwzględnienie podnoszona w skardze argumentacja, zgodnie z którą w przypadku skarżących, jako osób prowadzących działalność gospodarczą, należy stosować inne przepisy niż w przypadku osób fizycznych, których dotyczyły przywołane powyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywody przedstawione w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdują zastosowanie do każdego inwestora. Istotą omawianego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestia podmiotu ubiegającego się o umorzenie, jego sytuacja finansowa i ewentualność rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej, a sama opłata, jako świadczenie, które nie ma charakteru należności podatkowej i tym samym nie podlega regulacjom opartym na Ordynacji podatkowej. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270).