II OSK 621/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. R. i K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1928/12 w sprawie ze skargi T. R. i K. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Nasielsku z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr XLVI/330/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Nasielsk solidarnie na rzecz T. R. i K. R. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1928/12, oddalił skargę T. R. i K. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Nasielsku z dnia 27 kwietnia 2010 r. Nr XLVI/330/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Rada Miejska w Nasielsku w dniu 27 kwietnia 2010 r. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Nasielsk. Pismem z dnia 26 marca 2011 r. T. i K. R. wezwali Radę, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 144, poz. 1591 zm.), do usunięcia naruszenia ich interesów spowodowanego ustaleniami tego planu. Następnie, wobec odmowy uwzględnienia ich wezwania, wnieśli skargę na wskazaną wyżej uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Nasielsk nieruchomości, których są właścicielami o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], położonych w Nasielsku przy ul. [...] na cele przemysłu, składów, rzemiosła i usług oznaczonych symbolem PSRzU/M. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."), w tym przede wszystkim: 1. naruszenie art. 9 ust 4 u.p.z.p. stanowiącego, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy, 2. naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, że burmistrz sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z postanowieniami studium oraz odrębnymi przepisami odnoszącymi się do obszaru objętego planem, 3. naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomości skarżących, które są położone przy ul. [....], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały podzielone na różne funkcje - 6.1 i 6.2 - PSRzU/M - na cele przemysłu, składów, rzemiosła i usług oraz 6.6 MnU - na cele mieszkaniowe. W obowiązującym zaś studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Nasielsk podjętej uchwałą Rady Miejskiej w Nasielsku nr LXVI /442/06 z dnia 20 października 2006 r. obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, wszystkie tereny położone wzdłuż ul. [...] przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem skarżących z powyższego wynika, iż zakwestionowane ustalenia planu są całkowicie odmienne od ustaleń studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji powoduje, iż uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części dotknięty jest wadą prawną i narusza powołane powyżej przepisy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nasielsku wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarżącym umożliwiono udział w procesie opracowania miejscowego planu zagospodarowania miasta Nasielska, zgodnie z przepisami prawa, co potwierdzone jest w dokumentacji planistycznej. W ustawowym terminie (wyłożenia projektu planu, dyskusji publicznej) skarżący nie wnieśli uwag do przedmiotowego projektu planu i nie brali udziału w debacie publicznej. Organ wskazał, że przeznaczenie na cele przemysłu, składów, rzemiosła i usług wraz z elementami infrastruktury technicznej oraz zielenią towarzyszącą z możliwością realizacji mieszkania dla właściciela – to postanowienia, jakie figurowały również w projekcie, wykładanym do publicznego wglądu, w marcu 2009 r., w Urzędzie Miejskim w Nasielsku. Wówczas skarżący, nie zgłosili uwag do tych postanowień. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w powyższej sprawie nie naruszono przepisów prawa materialnego tj. przepisów u.p.z.p. Zdaniem organu uchwalony plan jest również zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Nasielsk, przyjętego uchwałą Nr LXVI/442/06 Rady Miejskiej w Nasielsku z dnia 20 października 2006 r., o czym świadczy tekst zaskarżonej uchwały. Ponadto w odpowiedzi na wezwanie Sądu organ udzielił wyjaśnień, że zgodnie z ustaleniami Studium - przeznaczenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...] - to, strefa A - miejska, w której tworzone są warunki dla rozwoju funkcji osadniczo-usługowo-produkcyjnych (są to objaśnienia oznaczeń strefy funkcjonalno-przestrzennej z rysunku studium, stanowiącego załącznik do jego treści, w której jest zapis dopuszczający przeznaczenie pod zabudowę innych, poza wskazanymi terenów, pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z ustawy o zagospodarowaniu i niesprzeczności z warunkami przestrzennymi). Postanowienia studium nie precyzują dokładnie przeznaczenia danego terenu, ustalają natomiast tylko, kierunki w zagospodarowaniu i są to wytyczne do miejscowego planu zagospodarowania dla tego terenu (nie mogą być sprzeczne). Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Nasielska dokonał zmiany przeznaczenia działek nr ew. [...],[...],[...],[...] - w części pod budownictwo mieszkaniowe z usługami nieuciążliwymi (symbol planu MNu) oraz w części pod przemysł, składy, rzemiosło i usługi wraz z elementami infrastruktury technicznej oraz zielenią towarzyszącą z możliwościami realizacji mieszkania dla właściciela (symbol planu PSRzU/M). Ustalenia powyższego planu są zgodne z ustaleniami studium. Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 967/11), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. R. oraz K. R., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych, jako działki nr [...],[...],[...] i [...], położone w Nasielsku przy ul. [...]j i w zakresie, w jakim nieruchomości te zostały w zaskarżonym planie przeznaczone na cele przemysłu, składu, rzemiosła i usług oznaczonych symbolem PSRzU/M. Uwzględniając skargę skarżących Sąd uznał za zasadny zarzut niezgodności zaskarżonego planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Nasielsk uchwalonego 20 października 2006 r. i tym samym przyjął, że naruszono art. 14 ust. 5 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu zaskarżony plan nie jest zgodny ze Studium, gdyż nieruchomości skarżących przeznaczono pod zabudowę produkcyjno-usługową oznaczoną symbolem PSRzU/M, natomiast według wytycznych Studium, wynikających z opracowań graficznych, nieruchomości te stanowiły tereny mieszkaniowe. Rada Gminy w sposób zupełnie niezrozumiały i z przekroczeniem władztwa planistycznego przeznaczyła na cele uciążliwego przemysłu tereny wykorzystywane dotychczas na cele mieszkaniowo-usługowe. Ponadto tereny przemysłowe umiejscowiono pośród zabudowy mieszkaniowo- usługowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Nasielsku, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że zgodność planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oznacza tożsamość postanowień planu i studium. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1134/12, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji powinien był przede wszystkim ustalić obowiązującą w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały wersję Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Nasielsk, przy czym robiąc to, winien był uwzględnić wszystkie dokumenty, którymi dysponował. W konsekwencji zobowiązany był ustalić wiążące Radę Miejską przy uchwalaniu planu ustalenia tego Studium i w końcu sprawdzić czy zaskarżony plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami Studium. NSA zauważył, że pominięcie dokumentu znajdującego się w kopercie stanowiącej kartę 81 akt sądowych jest naruszeniem art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby się okazało, że w tym dokumencie znajduje się obowiązująca legenda Studium, to okazałoby się też, że Studium wyznacza tereny "preferowane" do określonego zainwestowania oraz, że przewiduje możliwość zmian "funkcji terenów preferowanych pod zainwestowanie w kierunku: mieszkaniowo-usługowym, usługowym, produkcyjno-usługowym". Odpadłby, więc podstawowy argument Sądu pierwszej instancji, który według Sądu przemawiał za przyjęciem, jako obowiązujące ustalenia Studium, to co wskazuje się jako stan istniejący. Sąd pierwszej instancji musiałby też rozważyć czy użycie sformułowania "preferowany" nie oznacza, że uchwalając Studium Rada Miejska nie zamierzała pozostawić sobie pewnej swobody przy uchwalaniu planu, co do ustalenia sposobu zagospodarowania określonych terenów, w związku, z czym głównym wyznacznikiem przy uchwalaniu planu miejscowego powinno być umieszczenie terenu w określonej strefie. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. R. i K. R. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. Sąd pierwszej instancji ustalił, że w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały na obszarze objętym planem, obowiązywało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Nasielsk przyjęte uchwałą Nr LXVI/442/06 Rady Miejskiej w Nasielsku z dnia 20 października 2006 r. Analiza treści Studium wskazuje, że działki skarżących położone są w strefie A - miejskiej - czyli strefie intensywnego rozwoju funkcji osadniczo-usługowych i produkcyjnych. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego w tej strefie wskazano tworzenie warunków dla rozwoju funkcji osadniczo-usługowych i produkcyjnych. Koncentracja działań powinna zmierzać w kierunku wzmocnienia organizmu miejskiego Nasielska, jako środka obsługi (również w zakresie przetwórstwa rolno-spożywczego). Jednocześnie tekst Studium odsyła do rysunku (mapy), na którym wskazano tereny pod zabudowę, określające możliwe kierunki rozwoju przestrzennego Miasta Nasielsk i innych jednostek. Analiza załączonej do akt sprawy mapy (stanowiącej załącznik do Studium - arkusze oznaczone nr 5,10,11 ) wskazuje, że działki skarżących znajdują się w części w obszarze oznaczonym na mapie kolorem pomarańczowym co oznacza skupiska istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej-uzupełnienia, modernizacja oraz przekształcenia, a w części oznaczonej kolorem brązowym tj. tereny preferowane pod zainwestowanie mieszkaniowo-usługowe. W legendzie do w/w mapy znajduje się podlegenda określająca kierunki dopuszczalnych zmian funkcji terenów preferowanych pod zainwestowanie w kierunku: mieszkaniowo-usługowym (strzałka brązowa), usługowym (strzałka czerwona), produkcyjno-usługowym (strzałka szara). Strzałka szara skierowana jest m.in. w kierunku dużego obszaru, na którym zlokalizowane są grunty należące do skarżących. Sąd zauważył, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż polityka gminy Nasielsk ukierunkowana jest na jej rozwój, do którego doprowadzić ma przede wszystkim koncentracja w mieście Nasielsk funkcji przemysłowych, w tym przetwórstwa rolno-spożywczego, z uwagi na jego położenie w otoczeniu terenów wiejskich, oraz rozwój małych zakładów produkcyjnych. Rodzi to konieczność pozyskania terenów, na których powyższe funkcje mogłyby się rozwijać. Zwrócono uwagę, że część działek skarżących przeznaczonych w planie pod kwestionowaną przez nich w/w funkcję przemysłową jest niezabudowana i zlokalizowane są one na granicy miasta. Mając na uwadze powyższe, jak również okoliczność, że obszar ten swym zasięgiem obejmuje jak wskazał pełnomocnik organu ok. 50 działek, Sąd uznał, że nie można zarzucić zaskarżonej uchwale, iż wydana została niezgodnie z ustaleniami studium, oraz z nadużyciem tzw. władztwa planistycznego. W skardze kasacyjnej T. R. i K. R. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w szczególności: a) art. 9. ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p."), - poprzez przyjęcie, że postanowienia studium nie były wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - poprzez przyjęcie, że w studium nie określono przeznaczenia terenu obejmującego działki skarżących, a jedynie określono podstawowe kierunki zmian na wyodrębnionych obszarach; - poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty zaskarżoną uchwałą jest zgodny z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium uchwalonym w dniu 20 października 2006 r.; b) art. 3 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia w zakresie przeznaczenia części nieruchomości skarżących na cele przemysłu, składów, rzemiosła i usług mieszczą się w granicach przyznanego gminie władztwa planistycznego wyrażonego uznaniową interpretacją kierunku dopuszczalnych zmian funkcji terenów pod zainwestowanie w kierunku produkcyjno-usługowym określonego na rysunku studium dla innego obszaru gminy (miasta); c) art. 20 w związku z art. 28 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nie zastosowanie przywołanego art. 28 i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy polegające na uznaniu, że przeznaczenie w planie działek skarżących na cele uciążliwego przemysłu, było zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium, a w konsekwencji nie zachodzą przesłanki do zastosowania przez Sąd art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; b) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1, poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sytuacji, gdy Sąd winien stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Sąd I instancji nie zapoznając się z pozostałymi arkuszami mapy (rysunku) studium, nie poznał i nie porównał zasad oznaczania i stosowania przez organ gminy strzałek określających kierunki dopuszczalnych zmian przeznaczenia terenów znajdujących się na innych arkuszach mapy - rysunku studium Nasielska, na których sposoby oznaczania i określania celów powinny być jednakowe. Dokonana zaś na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. analiza przedłożonego przez pełnomocnika organu, oryginalnego arkusza rysunku studium wykazała, że na obszarze, na którym znajdują się działki skarżących, nie występują strzałki dopuszczające możliwość innego niż mieszkaniowo-usługowego zainwestowania a sąsiadujące z tym obszarem tereny nie są przewidziane pod zainwestowanie produkcyjno-usługowe. Skarżący wskazali także, że z faktu, iż określony obszar przy ul. [...] znajduje się w studium w strefie miejskiej, w której są tworzone warunki dla rozwoju funkcji osadniczo-usługowo-produkcyjnych, nie można wywieść wniosku, że dopuszczalne są na nim wszystkie możliwe funkcje przeznaczenia terenu. Zapis koloru pomarańczowego na rysunku studium wyznacza i determinuje dla tego obszaru przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe. W ocenie skarżących na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. pełnomocnik organu przedstawił załącznik graficzny do projektu zaskarżonej uchwały wyłożony do publicznego wglądu, który Sąd ocenił, jako niezgodny z wyrysem projektu planu znajdującego się w aktach sprawy - (adnotacja w protokole rozprawy). Według skarżącej, obecnej na rozprawie, przedłożone Sądowi dokumenty różniły się oznaczeniem oraz liczbą zaplanowanych ulic. Na oryginalnym rysunku projektu planu przedstawionym przez pełnomocnika występuje jeszcze jedna obok zlikwidowanej, projektowana ulica w kierunku działek 901 i 902, której nie było na kserokopii rysunku planu przedstawionego Sądowi w 2011 r., jako projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Występujące różnice w przedstawianych Sądowi dokumentach, świadczą zdaniem skarżących, że doszło m. in. do istotnego naruszenia zasad przy sporządzeniu planu, polegającego na istnieniu dwu różnych map projektu planu przedstawianych do publicznego wglądu, różniących się, co do treści regulacji w nich określonych. Powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08, zwrócono uwagę, że władztwo planistyczne Gminy wynikające z legendy studium odnośnie możliwości zmian funkcji terenów preferowanych pod zainwestowanie w kierunku mieszkaniowo-usługowym, usługowym, produkcyjno-usługowym nie daje gminie bezwarunkowego prawa do zmiany w planie funkcji przeznaczenia terenów określonego w studium. Skoro Rada Miejska uchwaliła, że możliwość zmian funkcji terenów pod określone zainwestowanie będzie dopuszczalna na terenach wskazanych strzałkami na rysunku studium, to tym samym dopuszczenie do takiej zabudowy w planie miejscowym poza terenami przeznaczonymi wg rysunku studium pod taką zabudowę stoi w oczywistej sprzeczności ze studium. Skarżący argumentują, że ich nieruchomość jest jedyną zabudowaną nieruchomością w Nasielsku, której Gmina przypisała w planie zagospodarowania przestrzennego dwie nowe funkcje zainwestowania: na cele przemysłu i usług oraz budownictwa mieszkaniowego MNu i rozdzieliła te funkcje w sposób urągający zasadom ładu planistycznego. W efekcie bowiem tak ukształtowanego planu dokonano podziału ich nieruchomości na niewielkie działki o nieregularnym kształcie, stwarzające z racji przyznanego im przeznaczenia zagrożenie przyrodnio-ekologiczne dla istniejącej od wschodniej strony zabudowy mieszkaniowej. W efekcie końcowym powoduje to, że działki te nie będą mogły być w rzeczywistości wykorzystane z zgodnie z żadną z przyznanych funkcji. Zdaniem skarżących przedmiotowa uchwała zróżnicowała sytuację prawną mieszkańców Gminy w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami. Narusza to zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), gdyż część mieszkańców pozbawia się możliwości realizacji zamierzeń inwestycyjnych. Instrumentalny wybór działek przy ul. [...] i [...] na cele przemysłu, składów, rzemiosła i usług z przypisaniem funkcji mieszkaniowej dla właścicieli potwierdza rysunek planu zawarty w załączniku graficznym nr 1 do skargi. Odnosząc się do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. podkreślono, że ustalenia planu muszą zawierać się w znaczeniowym zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w studium. Skarżący zwrócili uwagę, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji oparł w części swoje rozstrzygnięcie na niezgodnych z rzeczywistością, niezweryfikowanych informacjach podanych przez pełnomocnika organu, który wskazał, iż obszar przy ul. [...], przeznaczony pod funkcję przemysłową obejmuje 50 działek, co miałoby wskazywać za pełnomocnikiem, iż skarżący są jedynymi z 50 właścicieli działek położonych na tym obszarze, którzy oprotestowali ich przeznaczenie w planie na cele przemysłu. Tymczasem należy wskazać, że inne nieruchomości, podobnie jak nieruchomość skarżących, składają się z kilku działek geodezyjnych, co powoduje, iż należą one do ok. 20 właścicieli. Większość z tych nieruchomości jest jednak niezabudowana i nie jest wykorzystywana rolniczo. Obowiązkiem organu jest takie współdziałanie z Sądem w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, aby to nie narażało Sądu i skarżących do naruszenia zagwarantowanej konstytucyjnie zasady rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Organ zobowiązany do przedłożenia całości dokumentacji związanej ze sprawą przez cały okres sporu sądowego nie przekazał Sądowi podstawowego spornego dowodu, którym był rysunek kierunków zagospodarowania przestrzennego, określający funkcję przeznaczenia w studium terenów należących do skarżących. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Nasielsku, podzielając stanowisko i argumentację Sądu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. skarżący wnieśli o uzupełnienie skargi kasacyjnej o następujące dokumenty: pismo inż. arch. S. G. K. z dnia 3 października 2013 r. wraz z zapytaniem skarżących oraz ekspertyzę - ocena zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Nasielsk w części dotyczącej nieruchomości (działki nr ew. [...],[...],[...],[...]) położonej pomiędzy ulicą [...] w Nasielsku oraz granicą gruntów wsi K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270. - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, iż wniosek skarżących o przeprowadzenie dowodu z dokumentów nie może zastać uwzględniony, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Wprawdzie, przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz instytucja ta ma zastosowanie wyłącznie przed sądem pierwszej instancji. Autorzy skargi formułują zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., zwaną dalej: "u.p.z.p."), art.2których błędna interpretacja, w ocenie kasatorów, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucili Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu istotnie odmiennego od ustaleń dla tego samego terenu, zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie powoduje sprzeczności między studium a zmienionym planem i nie stanowi jednocześnie naruszenia wymogu zachowania zgodności planów miejscowych ze studium. Sąd pierwszej instancji uznał, bowiem że zaskarżonej uchwale nie można zarzucić niezgodności w zakresie przyjętych rozwiązań (przeznaczenia części działek skarżących pod zabudowę techniczno - produkcyjną, przemysł, bazy, składy, usługi rzemieślnicze z prawem zabudowy mieszkaniowej dla właścicieli) z postanowieniami studium oraz nadużycia tzw. władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por. wyroki NSA: z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581; z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1670/11, [w:] CBOSA). W wyroku z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/07 (LEX nr 470918) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego nie dysponują, pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem są związane ustaleniami studium. Tym samym należy wskazać, że określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju lub usługi danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskazała te obszary, jako przewidziane pod taki kierunek zagospodarowania. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Skorelowany został z tym obowiązek nakładany na rady gmin, aby przynajmniej raz na 4 lata, czyli raz w kadencji, stwierdziły aktualność obowiązującego studium (art. 32 u.p.z.p.). W myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Zarówno w części tekstowej studium, jak i w jego części graficznej kierunki zmian w przeznaczeniu terenów określa się w sposób ogólny. Świadczy o tym również skala mapy studium. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), projekt rysunku studium sporządza się w skali od 1:5.000 do 1:25.000. Dla porównania plan miejscowy sporządza się co do zasady w skali 1:1000 (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.). Wynika stąd wniosek, że ze względu na charakter studium, jak również jego skalę, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu na rysunku studium mają charakter orientacyjny. Należy zatem mieć na uwadze, że z natury rzeczy plan jest więc bardziej szczegółowym aktem od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Dlatego kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu. Nadto stopień związania miejscowego planu studium jest uzależniony od szczegółowych postanowień studium, co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie. W myśl postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Nasielsk podjętej uchwałą Rady Miejskiej w Nasielsku Nr LXVI /442/06 z dnia 20 października 2006 r., teren objęty zmianą planu znajdował się w strefie "A" - miejskiej, w której tworzone są warunki dla rozwoju funkcji osadniczo-usługowych i produkcyjnych. Ponieważ strefa ta obejmowała znaczną część miasta, a funkcje te określone były bardzo ogólnie, istotne znaczenie ma rzeczywiste wykorzystanie tego terenu w dacie uchwalania studium w celu ustalenia kierunków zagospodarowania. Z załączonych do studium map obrazujących ówczesny stan zainwestowania jednoznacznie wynika, że obszar, na którym usytuowane są działki skarżących to teren mieszkaniowy oraz grunty rolnicze (kolor pomarańczowy o różnych odcieniach). Tereny przemysłowe oznaczone według legendy kolorem fioletowym położone były w innych częściach miasta. W zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, istotną część nieruchomości skarżących przeznaczono pod zabudowę produkcyjno-usługową oznaczoną symbolem PSRzU/M. Nie można zaakceptować stanowiska Sądu, że strzałka koloru szarego określająca na analizowanym arkuszu rysunku studium kierunek dopuszczalnych zmian funkcji terenów pod zainwestowanie w kierunku produkcyjno-usługowym, narysowana na gruntach wsi K. (wchodzących do strefy A- miejskiej), położonych pomiędzy ul. [...] oraz ul. [...], daje Gminie prawo do zmiany w planie przeznaczenia funkcji terenów położonych przy środkowej części ulicy [...] w Nasielsku, które na rysunku studium oznaczone są kolorem pomarańczowym. Należy zauważyć, że tereny położone przy ulicy [...], przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele produkcyjno-usługowe, nie przylegają bezpośrednio do obszaru tej części wsi K., który w studium przeznaczony jest pod zainwestowanie przemysłowo-usługowe. Analiza części graficznej Studium wskazuje, że istniejąca zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana przy ulicy [...], zaznaczona kolorem żółtym zarówno na mapie uwarunkowań jak i na mapie kierunków zagospodarowania przestrzennego (rysunku studium) wraz z ww. ulicą tereny te od siebie oddziela, co powoduje, że są to odrębne obszary. Sąd ten fakt zupełnie pominął. Zasadnie argumentują skarżący, że ukierunkowanie szarej strzałki "na wprost" jest jednoznaczne (południowy wschód) i nie może być odczytane, jak uznał Sąd, jako skierowane w kierunku działek skarżących położonych w innym kierunku - przesuniętym prawie o 90° na zachód niż wyznaczony strzałką na rysunku studium. Sąd pierwszej instancji nie poznał i nie porównał zasad oznaczania i stosowania przez organ gminy strzałek określających kierunki dopuszczalnych zmian przeznaczenia terenów znajdujących się na innych arkuszach mapy - rysunku studium Nasielska, na których sposoby oznaczania i określania celów powinny być jednakowe. Należy również zaznaczyć, że w każdym przypadku, zastosowanym przez Gminę w rysunku studium, strzałki na danym obszarze (zdefiniowane w legendzie mapy, jako kierunki dopuszczalnych zmian funkcji terenów preferowanych pod zainwestowanie w kierunku: mieszkaniowo-usługowym, usługowym, produkcyjno-usługowym), nie są znakami samodzielnymi. Występują tylko w tych miejscach strefy miejskiej "A", w których Gmina przewidywała możliwość ewentualnego powiększenia obszarów zaznaczonych w studium pod określony rodzaj zainwestowania, "wychodząc" graficznie z danego obszaru określonego zainwestowania w celu powiększenia jego powierzchni. Gdyby, więc w studium przewidziano dopuszczalną możliwość zmiany przeznaczenia terenów położonych na południowy zachód od ul. [...] w kierunku ul. [...], na którym znajdują się działki skarżących, na cele przemysłu, umieszczonoby na tym właśnie obszarze nową, oddzielną od zaznaczonej na gruntach wsi K., szarą strzałkę, która musiałaby się wywodzić z przyległych bezpośrednio do nich terenów wsi K. oznaczonych kolorem szarym. Tymczasem tereny wsi K. przylegające bezpośrednio do spornego obszaru przy ul. [...] zachowały w studium dotychczasowy rolniczy charakter i pozostają poza granicami strefy miejskiej "A". Dokonana na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. analiza oryginalnego arkusza rysunku studium wykazała, że na obszarze, na którym znajdują się działki skarżących, nie występują strzałki dopuszczające możliwość innego niż mieszkaniowo-usługowego zainwestowania, a sąsiadujące z tym obszarem tereny nie są przewidziane pod zainwestowanie produkcyjno-usługowe. Należy przy tym zwrócić uwagę, że funkcja obszaru położonego pomiędzy ul. [...] a ul. [...], oznaczonego w studium kolorem pomarańczowym, w stronę którego ukierunkowana była bezpośrednio strzałka koloru szarego, pozostała w planie zagospodarowania przestrzennego niezmieniona i zachowała swoje podstawowe przeznaczenie na cele mieszkaniowo-usługowe. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że Rada Miejska dokonując wyboru terenów pod kątem zmiany określonego na rysunku studium podstawowego (mieszkaniowo-usługowego) przeznaczenia terenów w kierunku zainwestowania przemysłowo-usługowego, kierowała się nieznanym bliżej i nieokreślonym, co do zasady, kryterium. Zaznaczyć trzeba, że rysunek studium przewidywał dla całej gminy jeden tylko przypadek możliwości dopuszczalnych zmian funkcji terenów preferowanych pod zainwestowanie w kierunku produkcyjno-usługowym (strzałka szara na gruntach wsi K. znajdujących się pomiędzy ulicami [...] a[...], "niedochodząca" do terenów miejskich). Zawarta w części tekstowej studium, w poz. kierunki zagospodarowania przestrzennego, planowana struktura funkcjonalno-przestrzenna definiuje strefę A - jako strefę rozwoju funkcji osadniczo-usługowych i produkcyjnych, w oparciu o ukształtowany ośrodek miejski, posiadający korzystne położenie i możliwości rozwoju. W świetle definicji strefy miejskiej A - w ocenie skarżących, przypisanie przez Sąd pierwszej instancji funkcji rozwoju osadniczo – usługowych i produkcyjnych, wyłącznie miastu Nasielsk, w tym szczególnie przemysłu, jest nieuprawnione, bowiem nie odzwierciedla w pełni treści tekstu oraz rysunku studium. Sąd także nie uwzględnił w uzasadnieniu wyroku, że postanowienia dotyczące głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w części tekstowej studium, polegają na tworzeniu warunków dla rozwoju funkcji osadniczo-usługowych i produkcyjnych dla całej strefy A miejskiej, a nie tylko dla miasta. Tym samym nie można uznać, że wskazany przez Sąd, brak terenów na cele przemysłu, składów, itp., wyrażony społecznym zapotrzebowaniem, uzasadniał konieczność zmiany przeznaczenia w miejscowym planie terenów należących do skarżących. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli w studium wprost została przewidziana możliwość dokonania w planie, w uzasadnionych przypadkach, korekty granic terenów o różnym przeznaczeniu poprzez przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających, to nie można stawiać organowi planistycznemu zarzutu, że dokonał zmiany przeznaczenia terenu powodującej niezgodność planu ze studium. Zwłaszcza, gdy linie rozgraniczające na rysunku studium, oddzielają tereny o różnym przeznaczeniu, a więc co do zasady ich przesunięcie powoduje zmianę przeznaczenia części terenu. Analiza postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Nasielsk podjętej uchwałą Rady Miejskiej w Nasielsku Nr LXVI /442/06 z dnia 20 października 2006 r. nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że taka korekta granic terenów o różnym przeznaczeniu, została wprost w tym akcie przewidziana. Uzasadniony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że organ dokonał w planie przeznaczenia części terenu oznaczonego symbolem 6.1 i 6.2 - PSRzU/M oraz 6.6 MnU niezgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Nasielsk. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego przepisu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Sposób zagospodarowania terenu określony w Studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie realizowany w takim zakresie, w jakim istniejący do chwili uchwalania planu stan zagospodarowania tego terenu będzie pozwalał. Jeśli jednak przeznaczenie terenu określone w Studium okaże się zupełnie nieadekwatne do przyjętego w planie, to studium w tej części powinno być zmienione, w przypadku, gdy teren ten w planie ma być przeznaczony do zagospodarowania w sposób odmienny niż to jest wskazane w studium. Organ planistyczny ma oczywiście obowiązek uwzględniania w planie zagospodarowania walorów ekonomicznych, infrastrukturalnych, przyrodniczych, czy kulturowych przestrzeni, jednak nie może to jednocześnie skutkować naruszeniem zasady zgodności rozwiązań zawartych miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium. W nawiązaniu do powyższych rozważań, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest też zarzut skargi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji wprawdzie zawiera wszystkie, określone w tym przepisie elementy (stan faktyczny sprawy, prezentację stanowisk stron, stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), jednak wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku nie jest jasne i przekonujące. Sąd pierwszej instancji bardzo pobieżnie i chaotycznie odniósł się kwestii naruszenia przez Radę Miejską w Nasielsku art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p pod kątem rozbieżności postanowień Studium określającego obszar, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], a które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały podzielone na różne funkcje - 6.1 i 6.2 - PSRzU/M - na cele przemysłu, składów, rzemiosła i usług oraz 6.6 MnU - na cele mieszkaniowe. Niewątpliwie podniesione przez skarżących zarzuty powinny raz jeszcze zostać zbadane i gruntowanie wyjaśnione przez Sąd pierwszej instancji, z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej. Stąd też uznając zasadność przedmiotowej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.