II SAB/Go 75/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi G.D. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. stwierdza, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G.D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 7 marca 2011r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) wpłynęło podanie z [...] marca 2011 r. Z.D. i G.D., zatytułowane "Dotyczy: [...] i decyzji nr [...] z dnia [...].12.2010 r. Wniosek o korektę decyzji nr [...]". Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., nr [...], znak: [...] PINB, powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a, wznowił na żądanie Z.D. postępowanie administracyjne w sprawie. nieodpowiedniego stanu technicznego linii elektroenergetycznej średniego napięcia odgałęzienie L,B. (linia boczna) wieś [...] (przechodzącej przez działki nr [...]), stanowiącej własność E Sp. z o. o., zakończone decyzją ostateczną nr [...] z [...] grudnia 2010 r., znak: [...]. [...] listopada 2011 r. PINB wydał decyzję nr [...], znak: [...]. Organ powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał E Spółka z o. o. Oddział w linii elektroenergetycznej średniego napięcia, odcinek; stacja trafo [...] - słup linii głównej nr 405/68, odgałęzienia idącego przez działki nr [...], wymienić drewniane słupy na sprawne technicznie, w terminie 100 dni od daty otrzymania decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), po rozpatrzeniu odwołania Z. i G.D., decyzją z [...] stycznia 2012 r., znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję PINB nr [...] z [...] listopada 2011 r., przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], znak: [...] PINB, powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a, w związku z wnioskiem z [...] marca 2011 r. Z.D. orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie nakazu dla E. Spółka z o.o. Oddział, dotyczącego wymiany w linii elektroenergetycznej średniego napięcia, odcinek: stacja trafo [...] - słup linii głównej nr 405/68, odgałęzienia idącego przez działki nr [...], drewnianych słupów na sprawne technicznie, w terminie 100 dni od daty otrzymania decyzji, zgodnie z wydaną przez siebie decyzją nakazującą nr [...] z [...] grudnia 2010 r. Decyzją z [...] stycznia 2013 r., znak: [...] WINB, po rozpatrzeniu wniosku Z. i G.D., stwierdził nieważność ww. decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. [...] kwietnia 2013 r. PINB wydał, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a, decyzję nr [...], znak: [...], w której orzekł, że po przeprowadzeniu wznowionego postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2011 r. postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] grudnia 2010 r. nr [...], znak: [...], odmawia uchylenia tej decyzji. WINB, po rozpatrzeniu odwołania Z. i G.D., decyzją z [...] czerwca 2013 r., znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję PINB nr [...] z [...] kwietnia 2013 r., przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, PINB pismem z [...] czerwca 2013 r. zwrócił się do Z.D. i G.D. o sprecyzowanie żądania zawartego w ich podaniu z [...] marca 2011 r. W odpowiedzi Z.D. w piśmie z [...] lipca 2013 r. stwierdziła, że podstawę jej żądania wznowienia postępowania stanowią przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a. Pismem z [...] lipca 2013 r. PINB zwrócił się do Z.D. z wezwaniem o złożenie wniosku "z podpisem w oryginale", jego uzasadnienie oraz uściślenie daty, w której dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę żądania wznowienia postępowania. Z.D. w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. wyjaśniła, że w poprzednim piśmie z [...] lipca 2013 r. wystąpił błąd i zamiast wskazanej daty [...] luty 2010 r. powinna być data [...] luty 2011 r., a jej żądanie oparte jest na przesłane z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. [...] października 2013 r. PINB wydał, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a, decyzję nr [...], znak: [...], w której orzekł, że po przeprowadzeniu wznowionego postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2011r. postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] grudnia 2010 r., nr [...], znak: [...], odmawia uchylenia tej decyzji. WINB, po rozpatrzeniu odwołań Z.D. i G.D., decyzją z [...] grudnia 2013 r., znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję PINB nr [...] z dnia [...].10.2013 r. i jednocześnie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją PINB nr [...] z [...] października 2013 r. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z [...] grudnia 2013 r., znak: [...] organ odwoławczy stwierdził, że jednoczesne uchyla również postanowienie PINB z [...] czerwca 2011 r., nr [...], znak: [...], którym wznowione zostało postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB z [...] grudnia 2010 r., nr [...], znak: [...] WINB motywując rozstrzygnięcie swojej ww. decyzji z [...] grudnia 2013 r., znak: [...], w jej uzasadnieniu stwierdził, że ze względu na niedopełnienie wymogów formalnych, w związku z otrzymanym podaniem z [...] marca 2011 r. Z.D. i G.D., wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB z [...] grudnia 2010 r., nr [...], znak: [...] było przedwczesne. Organ powiatowy mianowicie w toku dotychczasowego postępowania nie dokonał wyczerpujących wyjaśnień w celu jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, czy przedmiotowy wniosek z [...] marca 2011 r. Z.D. i G.D. został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 K.p.a. Zdaniem WINB niewystarczające jest wskazanie przez Z.D. jedynie daty ([...].02.2011 r.), w której dowiedziała się o okolicznościach będących jej zdaniem podstawą do wznowienia postępowania, bez podania przy tym konkretnych okoliczności i dowodów poświadczających jej twierdzenia. W ocenie WINB, wyrażonej w uzasadnieniu cytowanej decyzji z [...] grudnia 2013r znak: [...], Z.D. w żaden sposób nie udowodniła swojego twierdzenia co do wskazanej przez siebie daty, w której dowiedziała się o okolicznościach będących jej zdaniem podstawą do wznowienia postępowania, zaś PINB nie wystąpił do niej w sposób konkretny i jednoznaczny o uzupełnienie wniosku w tym zakresie. Dalej w uzasadnieniu swojej decyzji kasacyjnej WINB wskazał, że strona żądająca wznowienia postępowania zobowiązana jest do udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania ze względu na konieczność ustalenia, czy jej podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia. W przypadku zaś braków podania w tym zakresie organ powinien dochować szczególnej staranności w wyjaśnieniu motywów działania wnioskodawcy poprzez prawidłowe wezwanie, w trybie art.64 § 2 K.p.a, do uzupełnienia podania. W omawianej sprawie powyższe wymogi nie zostały dotrzymane zarówno przez wnioskodawcę jak i przez organ, co skutkowało przedwczesnym wznowieniem postępowania. Dlatego wznowione postanowieniem PINB z [...] czerwca 2011 r., nr [...] postępowanie zostało umorzone w całości cytowaną decyzją WINB z [...] grudnia 2013 r., znak: [...]. Przy czym w zakończeniu uzasadnienia tej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę PINB, że takie rozstrzygnięcie nie zwalnia go z obowiązku prawidłowego rozpoznania przedmiotowego podania w przedmiocie wznowienia postępowania. Wobec powyższego stanowiska organu odwoławczego, PINB wystosował do Z.D. i Pana G.D. - "w odpowiedzi na pismo z dnia [...].03.2011r., otrzymane faksem w dniu 07.03.2011 r., zaś zgodnie z wymogami formalnymi z datą wpływu do tutejszego organu w dniu 05.08.2013 r." - pismo z dnia [...].02.2014 r., w którym wezwał wnioskodawców do złożenia, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, wyjaśnień co do treści złożonego podania. Jednocześnie w wezwaniu tym organ pouczył o wynikającym z art. 64 § 2 K.p.a zagrożeniu pozostawienia podania bez rozpatrzenia w przypadku bezskutecznego upływu 7-dniowego terminu na jego uzupełnienie. W odpowiedzi na to wezwanie do PINB 14 lutego 2014 r. wypłynęło pismo z [...] lutego 2014r. Z.D., w którym stwierdziła: "oznajmiam, że podstawą wznowienia i żądania korekty decyzji [...] jest art. 145 § 1 kpa. Było to już wyjaśniane kilkakrotnie". Pismem z [...] lutego 2014 r. PINB, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a, wezwał Z.D., w związku z jej pismem z dnia [...] lutego 2014 r. i załączonym pismem z [...] lipca 2013 r., "do złożenia wyjaśnień treści i uzupełnienia braków w złożonych podaniach" oraz "do uzupełnienia pisma z dnia [...].07.2013 r., w którym brakuje podpisu". 3 marca 2014 r. do organu wpłynęło pismo z [...] lutego 2014 r. Z.D., w którym wskazała: "Oświadczam, że mój wniosek z dnia [...].03.2011 roku, żądający korekty decyzji nr [...] ma podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jest to moje oświadczenie woli wg art. 60 Kc." PINB w nawiązaniu do wcześniejszych pism "dotyczących uzupełnienia wniosku z dnia [...].03.2011 r., o korektę decyzji nr [...]", pismem z [...] marca 2014 r. wezwał raz jeszcze Z.D., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a, "do złożenia wyjaśnień co do treści wniosku oraz o uzupełnienie braków w złożonym podaniu" a także "o wskazanie dowodów i konkretnych okoliczności o terminie, w którym dowiedziała się, iż nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną nr [...] z [...] grudnia 2010 r. Przesłane do Z.D. ww. wezwanie odebrał 12 marca 2014 r. G.D. (mąż). Natomiast 21 marca 2014 r., czyli 2 dni po upływie 7-dniowego terminu na uzupełnienie przedmiotowego podania o wznowienie postępowania, zostało nadane w urzędzie pocztowym pismo Z.D. z [...] marca 2014 r. (do organu wpłynęło: 24 marca 2014 r.), w którym wskazała: "Co do sprawy, kiedy dowiedziałam się o decyzji [...] informuję, że właśnie dnia [...].02.2011 roku dowiedziałam się o tym fakcie. Mąż pokazał mi ksero tej decyzji. Gdy ją przeczytałam stwierdziłam, że jako strona zostałam pominięta." 26 marca 2014 r. do organu wpłynęło pismo Z.D. z [...] marca 2014 r. (nadane w tej samej dacie) o następującej treści: "Pismo strony postępowania. Przesyłam dowód świadczący o dacie kiedy dowiedziałam się o decyzji [...] i o lokalizacji słupa na mojej działce nr [...]. Mapa E jest jednoznaczna - słup jest na mojej działce." Pismem z [...] marca 2014 r., znak: [...], skierowanym do Z.D., PINB zawiadomił, że "przedmiotowy wniosek z dnia [...].03.2011 r., o korektę decyzji nr [...], (którego współautorem jest również Pan G.D.) pozostawia bez rozpoznania". Organ opisał przebieg prowadzonej korespondencji, mającej na celu usunięcie braków formalnych złożonego wniosku o wznowienie postępowania i w konkluzji stwierdził; "W wymaganym terminie Pani Z.D. nie uzupełniła wniosku." WINB postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] uznał złożone przez Z.D. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznawanej skargi była zarzucana przez skarżącego G.D. przewlekłość PINB w rozpatrzeniu jego wniosku z [...] marca 2011 r. Możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, jak i na przewlekłość postępowania przewidują przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a P.p.s.a tj. w sprawach w których organ powinien wydać decyzję, zaskarżalne postanowienie lub podjąć określoną czynność lub akt. Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość dla uznania dopuszczalności tego środka zaskarżenia wiąże się z koniecznością wyczerpania, przed jej wniesieniem, środków służących stronie na drodze administracyjnej, w tym przypadku zażalenia do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a, art. 52 § 1 P.p.s.a). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący dopełnił wymogu poprzedzenia skargi na przewlekłość złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, jakim w okolicznościach sprawy pozostawał WINB. Wskazać przy tym należy, że poza przedmiotem sprawy o przewlekłość organu (w niniejszej sprawie PINB) pozostaje ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia zażalenia przez organ wyższego stopnia. Wskutek takiej skargi przedmiotem kontroli sądowej staje się bowiem jedynie działanie organu, któremu przewlekłość jest zarzucana. Należy wskazać, że PINB pismem z [...] marca 2014 r. skierowanym do Z.D. zawiadomił, że wniosek z [...] marca 2011 r. o "korektę decyzji nr [...]" pozostawił bez rozpoznania. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Stwierdzenie formalnej dopuszczalności skargi na przewlekłość PINB powoduje konieczność merytorycznego jej rozpoznania. W tej mierze w pierwszej kolejności należało odnieść się do możliwości wniesienia skargi na przewlekłość w sytuacji gdy stan ten ustąpił przed wniesieniem takiej skargi. W rozpoznawanej sprawie skarga na przewlekłość PINB została bowiem wniesiona w chwili, gdy postępowanie administracyjne przed tym organem zostało już zakończone pozostawieniem sprawy bez rozpoznania. Odnosząc się do tego zagadnienia przytoczyć należy regulację art. 149 P.p.s.a. Zgodnie jego § 1 "sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Stosownie do § 2 "sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Powołany przepis zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo nie miały charakteru rażącego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość organu nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem. W wyroku z 5 czerwca 2014 r. w sprawie II OSK 2854/13 (vide: baza orzeczeń.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż sam fakt wydania decyzji przez organ (czy też podejmowania przez organ innych czynności procesowych) nie zwalnia z oceny w postępowaniu sądowym, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania i z wydania orzeczenia w oparciu o art. 149 P.p.s.a, z ewentualnym pominięciem zobowiązywania organu do wydania konkretnego aktu administracyjnego. Stwierdził, iż przesłanki określone w art. 149 § 1 P.p.s.a nie pozostają ze sobą ścisłym związku funkcjonalnym, co oznacza, że brak zobowiązania organu do wydania aktu nie wyklucza orzekania w przedmiocie wystąpienia przewlekłości oraz jej charakteru. Orzeczenie w zakresie przewlekłości postępowania ma bowiem charakter deklaratoryjny, potwierdzający fakt przewlekłego postępowania. Środki stosowane przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 P.p.s.a nie mają służyć bowiem wyłącznie dyscyplinowaniu organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz powodować usuwanie negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Także w wyroku NSA z 15 stycznia 2013 r. II OSK 2390/12 (baza orzeczeń.nsa.gov.pl ) wskazano, że przepis art. 149 § 1 P.p.s.a ustanawia niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębną podstawę orzekania, dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania – stwierdzania rażącego charakteru przewlekłości. Na tle powołanych przepisów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kształtuje się zatem pogląd, że skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, iż postępowanie jest lub było prowadzone w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona wydaniem orzeczenia (czy też podjęcia przez organ innych czynności procesowych) przed wniesieniem skargi na przewlekłość, czy też nie (także wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., II OSK 2166/13 – baza orzeczeń.nsa.gov.pl ). Orzeczenie przez sąd administracyjny o przewlekłości postępowania otwiera stronie drogę do ubiegania się od Skarbu Państwa o odszkodowanie przed sądem powszechnym (vide: postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, postanowienie NSA z 18 września 2012 r. II OSK 1953/12; wyrok z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 1771/13, oraz powołany już wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 2854/13 – baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Zauważyć też należy, iż możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest stosunkowo nowym rozwiązaniem prawnym wprowadzonym do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r., a także zmian z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Wskazanymi aktami nadano też aktualnie obowiązującą treść przepisowi art. 149 P.p.s.a. Ratio legis tych zmian pozostawało rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, jak również umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Prawidłowa wykładnia art. 149 § 1 P.p.s.a powinna zatem uwzględniać cel i istotę wprowadzonych zmian. W kontekście poczynionych wywodów, wobec zakończenia przez PINB postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem strony z [...] marca 2011 r. pismem z [...] marca 2014 r. o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania ocenie Sądu podlegała kwestia zaistnienia przewlekłości we wskazanym postępowaniu i ocena czy nacechowana była rażącym naruszeniem prawa. Dla rozróżnienia pojęcia bezczynności i przewlekłości wskazać należy, iż ta pierwsza występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ pozostaje bezczynny tj. nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i nie podejmuje rozstrzygnięcia. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniowana została przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, w którym wskazał on, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia ( vide: wyrok NSA z 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717; wyrok WSA w Poznaniu z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11- baza orzeczeń nsa.gov.pl). W piśmiennictwie wskazuje się, że za postępowanie przewlekłe uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70 ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania ( vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeceń.nsa.gov.pl). W rozdziale 7 K.p.a uregulowane zostały terminy załatwienia spraw przez organy administracji publicznej. Stosownie do art. 35 K.p.a organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 tego artykułu przewidziane zostały ustawowe terminy maksymalne dla załatwienia sprawy ( termin "niezwłoczny", termin miesięczny dla sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego oraz termin dwumiesięczny dla sprawy szczególnie skomplikowanej). Terminy z art. 35 § 3 K.p.a mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 K.p.a, albo mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 K.p.a. Bieg omawianych terminów ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5. Terminy z art. 35 § 3 K.p.a rozpoczynają swój bieg, w przypadku organu pierwszej instancji, w momencie wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 K.p.a ) tj. od dnia doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a kończą z chwilą wydania w tej instancji decyzji administracyjnej. Podstawową funkcją tych terminów jest dyscyplinowanie organów prowadzących postępowanie, co niewątpliwie ma ścisły związek z wyrażoną w art. 12 Kodeksu zasadą szybkości postępowania. Analiza, akt administracyjnych, stanowiących zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a, podstawę orzekania sądu administracyjnego także w sprawie wywołanej skargą na bezczynność lub (i) przewlekłość, wskazuje, że bez wątpienia pismo skarżącego z [...] marca 2011 r. (wobec informacji udzielonych przez stronę w późniejszych pismach uzupełniających), stanowiło wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...]. PINB obligowany był rozstrzygnąć sprawę w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a dla sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, a przy (jedynie hipotetycznym) uznaniu sprawy za skomplikowaną, w terminie 2 miesięcy. Tymczasem mimo wielu rozstrzygnięć jakie w sprawie wydawał WINB, jednoznacznie wskazujących właściwy kierunek rozpoznania wniosku skarżącego z [...] marca 2011 r. jako wniosku o wznowienie postępowania, PINB rozpoznał wniosek skarżącego nie dokonując uprzednio jego oceny formalnej pod względem zachowania terminu. W okolicznościach sprawy należy zatem uznać, iż doszło do naruszenia przepisu art. 35 § 3 K.p.a. Analizowane działania organu podejmowane w związku z wnioskiem strony z [...] marca 2011 r. uznać należy za nacechowane przewlekłością. W konsekwencji skarżący oczekiwał ponad 3 lata na rozpatrzenie jego żądania, w sytuacji gdy charakter sprawy administracyjnej umożliwiał jej załatwienie w terminie miesięcznym od sprecyzowania żądania. Uznając przewlekłość postępowania Sąd nie znalazł jednak podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak zasadnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, każdy przypadek przewlekłości jest przejawem naruszenia prawa, natomiast dla stwierdzenia rażącego charakteru tego naruszenia konieczne jest wystąpienie dodatkowych cech, uzasadniających taką kwalifikację (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Nieudolne działanie PINB w rozpoznaniu wniosku z [...] marca 2011 r. nie oznacza bowiem, że przewlekłość połączona była z brakiem jakiejkolwiek aktywności PINB. Organ ten wydawał decyzje sprzeczne z prawem które następnie były uchylane przez WINB. Nie można wobec tego w przekonaniu Sądu postawić PINB zarzutu rażącego naruszenia prawa. Z tych samych względów Sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 P.p.s.a.