II GSK 542/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 723/14 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 723/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. M. K. wystąpiła do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności instalacyjnej obejmującej projektowanie i wykonawstwo w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. organ odmówił nadania M. K. tytułu rzeczoznawcy budowlanego w podanym zakresie, z uwagi na fakt nieposiadania wymaganej praktyki zawodowej o charakterze znaczącego dorobku praktycznego w zakresie wnioskowanego rzeczoznawstwa. Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji Krajowa Komisja Kwalifikacyjna decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nadała M. K. tytuł rzeczoznawcy budowlanego w specjalności: 1) instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie z wyłączeniem sieci i urządzeń elektroenergetycznych, 2) instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych - obejmującej wykonawstwo instalacji elektrycznych wewnętrznych w obiektach kubaturowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 84/10, stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Następnie organ decyzją z dnia [...] września 2010 r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. i nadał M. K. tytuł rzeczoznawcy budowlanego w specjalności: 1. instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie instalacji elektrycznych, 2. instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych - obejmującej wykonawstwo instalacji elektrycznych w obiektach kubaturowych, oraz odmówił nadania tytułu rzeczoznawcy w specjalności: 1. instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie sieci i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, 2. instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych obejmującej wykonawstwo sieci elektrycznych oraz sporządzanie w budownictwie osób fizycznych projektów sieci i instalacji elektrycznych. W uzasadnieniu organ podniósł, że wobec nieprzedstawienia projektów sieci elektrycznych i urządzeń elektroenergetycznych opracowanych w okresie co najmniej 10 lat, wymagających szczególnego doświadczenia przy rozwiązaniu skomplikowanych problemów projektowych, negatywnie ocenił wniosek M. K. o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w zakresie projektowania i wykonawstwa sieci i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Organ uznał, że przedstawione przez stronę projekty są standardowe, nie wymagają rozwiązania skomplikowanych problemów projektowych i nie noszą znamion dorobku praktycznego. Część opracowanych projektów dotyczy instalacji teletechnicznych, do projektowania których wnioskodawczyni nie posiada wymaganych przepisami uprawnień budowlanych, dlatego też nie mogą być uznane za praktykę zawodową we wnioskowanym zakresie. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2357/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję z dnia [...] września 2010 r. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2032/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie zaprezentował motywów oceny przedstawionych przez skarżącą dokumentów, w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że dotyczą one typowych projektów i standardowych konstrukcji. Nie wyjaśnił również, jaki dorobek praktyczny mógłby być uznany za znaczący, wybitny, czy też skomplikowany. W następstwie powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1511/13, uchylił decyzję z dnia [...] września 2010 r., powołując się na treść art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Sąd podniósł, że oceniając doświadczenie zawodowe M. K., organ stwierdził, iż jego wnioski wynikają z "większości dokumentów", co może oznaczać, że albo w ogóle nie badał wszystkich przedłożonych dokumentów, albo badając wszystkie, pominął te, które mogłyby ew. świadczyć na korzyść skarżącej, nie wyjaśniając powodów ich pominięcia. Organ posłużył się przy tym pojęciami nienormatywnymi, nie wyjaśniając ich znaczenia i nie wskazując żadnych kryteriów przyjętych do wyrażenia tych ocen. Ponadto Sąd stwierdził, że organ odmówił nadania skarżącej tytułu rzeczoznawcy również z powodu niespełnienia przesłanki co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Stanowisko w tym zakresie nie zostało jednak w sposób właściwy uzasadnione. W motywach decyzji nie ma w tym zakresie żadnych ustaleń, w szczególności nie wiadomo, z jakich przyczyn wykazana przez skarżącą praktyka nie została uznana za spełniającą warunek określony w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). Rozpoznając ponownie sprawę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. uchyliła w całości decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. i nadała M. K. tytuł rzeczoznawcy budowlanego w specjalności: 1. instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie instalacji elektrycznych, 2. instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych - obejmującej wykonawstwo instalacji elektrycznych w obiektach kubaturowych, oraz odmówiła nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności: 1. instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie sieci i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, 2. instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych obejmującej wykonawstwo sieci elektrycznych oraz sporządzanie w budownictwie osób fizycznych projektów sieci i instalacji elektrycznych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że M. K. nie posiada co najmniej 10 lat praktyki oraz znaczącego dorobku praktycznego w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie sieci i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych oraz specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych obejmującej wykonawstwo sieci elektrycznych oraz sporządzanie w budownictwie osób fizycznych projektów sieci i instalacji elektrycznych. W aktach sprawy znajduje się 12 przykładów prac dotyczących projektowania i wykonawstwa instalacji elektrycznych w budownictwie w tym dowody na odbywanie praktyki do celów projektowych oraz projektowanie i wykonawstwo krótkich odcinków linii elektrycznych (sieci) usytuowanych na terenie będącym własnością inwestora. Jednak nieskomplikowany charakter robót a przede wszystkim brak 10 letniego okresu doświadczenia w ich wykonywaniu w żadnym wypadku nie upoważnia do uzyskania tytułu rzeczoznawcy w zakresie sieci elektroenergetycznych. Zdaniem organu, potwierdzają to dowody zgromadzone w aktach sprawy oznaczone numerami 5, 6, 9, 14, 25, 82, 83, 05, 95, 96, 129, 134, 135, 136. Biorąc pod uwagę, że z praktyki do uzyskania uprawnień projektowych połowa, czyli jeden rok, dotyczy linii energetycznych (sieci), to suma tych okresów nie daje 10 lat doświadczenia i znaczącego dorobku praktycznego w zakresie rzeczoznawstwa stanowiącego przedmiot odmowy. Organ stwierdził, że pozostałe 36 dowodów potwierdzających doświadczenie zawodowe strony nie dotyczy ani instalacji ani sieci elektrycznych tylko instalacji teletechnicznych, do których wykonawstwa i projektowania M. K. nie posiada uprawnień budowlanych oraz instalacji niskoprądowych, które to instalacje nie wymagają posiadania uprawnień budowlanych. Organ podkreślił, że problematyka sieci elektroenergetycznych przesyłowych, najwyższych napięć, będących w gestii przedsiębiorstwa Polskie Sieci Energetyczne w ogóle nie zaistniała w doświadczeniu zawodowym M. K. natomiast w sieciach dystrybucyjnych zarządzanych przez takie podmioty jak Stoen, czy Energa miała do czynienia tylko z warunkami przyłączenia do nich instalacji wewnętrznych obiektów budowlanych. W ocenie organu, należy odróżnić sieci od instalacji elektrycznych i elektroenergetycznych. Sieci to zewnętrzne budowle napowietrzne lub podziemne a realizacja instalacji elektrycznych polega na wykonywaniu robót budowlanych, najczęściej wewnątrz lub na obiekcie budowlanym. Sieci elektroenergetyczne składają się z kaskadowo połączonych poszczególnych linii elektroenergetycznych, które są odrębnymi budowlami, a ich definicja znajduje się również w ustawie - Prawo energetyczne z podziałem na sieci przesyłowe i sieci dystrybucyjne oraz sieci rozdzielcze. W ramach specjalności elektrycznej nadawanej od 1961 r. w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych wyodrębnione są dwa podstawowe zakresy robót budowlanych wykonywanych w dziedzinie robót elektrycznych: zakres sieci i zakres instalacji. Podział ten istnieje do chwili obecnej i dotyczy, w zakresie instalacji, robót budowlanych związanych z wyposażeniem obiektu budowlanego w elementy infrastruktury elektrycznej (w obiekcie, na obiekcie, wokół obiektu) zapewniające jego oświetlenie i możliwość korzystania z energii elektrycznej do innych celów, zaś w zakresie sieci dotyczy budowy obiektów budowlanych (budowli) przeznaczonych do przesyłu a następnie dystrybucji energii elektrycznej, która poprzez przyłącze dostarczana jest do instalacji elektrycznej obiektu. Organ podkreślił, że w decyzji nadającej tytuł rzeczoznawcy budowlanego właściwy organ określa zakres, w jakim ten tytuł zostaje nadany. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie posiada 10 letniego doświadczenia w wykonywaniu jakiegoś zakresu posiadanych przez siebie uprawnień budowlanych, organ jest zobowiązany do odmowy nadania mu tytułu w tym zakresie. M. K. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że organ nieprawidłowo uznał, iż nie posiada ona wymaganych 10 lat praktyki. Skarżąca stwierdziła, że łącznie dostarczyła organowi dowody z praktyki od [...].09.1988 r. do [...].04.2010 r., udokumentowane zgodnie z regulaminem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej. W ujęciu godzinowym przeliczonym na lata przedłożyła dokumentowaną praktykę obejmującą 25 lat i 2 miesiące przy projektowaniu, oraz 16 lat i 4 miesiące w wykonawstwie. Jej zdaniem, organ ponownie zastosował pojęcia nienormatywne, takie jak "krótkie odcinki linii elektrycznych (sieci)", "nieskomplikowany charakter robót" dodatkowo wprowadzając bezprzedmiotowe kryterium ich własności "będących własnością inwestora" (traktowane, jako niewłaściwe), lub należące do STOEN czy ENERGA (właściciele sieci, przy których jej praktyka byłaby pożądana zdaniem organu).  Wyrokiem z dnia 22 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez niepełne uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. W ocenie Sądu I instancji organ w zaskarżonej decyzji ponownie posłużył się pojęciami nienormatywnymi jak "krótkie odcinków linii elektrycznych", czy "nieskomplikowany charakter robót" nie wyjaśniając ich znaczenia i nie wskazując żadnych kryteriów przyjętych do oceny. Organ nie podał też, dlaczego problematyka sieci elektroenergetycznych przesyłowych najwyższych napięć winna być wykazana w praktyce skarżącej dla przyznania żądanych uprawnień, a także dlaczego za niewystarczającą w tym zakresie uznał wykazaną przez nią praktykę dotyczącą warunków przyłączenia do sieci dystrybucyjnych instalacji wewnętrznych obiektów budowlanych. W ocenie Sądu I instancji, organ w sposób niepełny i wybiórczy odniósł się do dowodów przedstawionych przez skarżącą w zakresie wymaganego okresu praktyki, nie wskazując, jakie okresy praktyki przyjął za wykazane i w oparciu o które dowody, a którym dowodom odmówił mocy dowodowej w tym zakresie i z jakich przyczyn. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zaskarżyła wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 723/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie “art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c) i w zw. art. 7 i 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego", polegające na bezpodstawnym uwzględnieniu skargi, mimo braku naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności na przyjęciu, że naruszenie powołanych przepisów k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy strona nie spełnia podstawowej przesłanki posiadania 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że odmówił nadania stronie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w zakresie sieci elektrycznych ze względu na brak 10 lat praktyki zawodowej w tym zakresie, przy czym odniósł się do wszystkich dowodów potwierdzających doświadczenie zawodowe w zakresie projektowania i wykonawstwa sieci elektrycznych. Organ powołał dowody poświadczające doświadczenie zawodowe dotyczące linii elektrycznych (sieci), tyle tylko, że łączny okres praktyki nimi udokumentowanej nie obejmuje 10 lat. Zdaniem organu, pozostałe 36 dowodów dotyczyło instalacji wewnętrznych obiektu budowlanego lub instalacji montowanych na obiekcie. Praktyka ta może zatem być ewentualnie zaliczona do doświadczenia zawodowego wymaganego do nadanego stronie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w zakresie instalacji elektrycznych w obiektach kubaturowych, a nie w zakresie sieci. Organ zgodził się z Sądem I instancji, że posłużył się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pojęciami nieostrymi, nie definiując ich oraz że podniósł kwestie braku praktyki w zakresie sieci przesyłowych wysokich napięć bez należytego uzasadnienia. Jednak, jego zdaniem, powyższe braki uzasadnienia nie mają istotnego znaczenia dla sprawy. Ta część uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnosi się bowiem do przesłanki określonej w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy - Prawo budowlane. Odwołując się do pojęć nienormatywnych, a także do tej części praktyki, której przedmiotem były jedynie przyłącza elektryczne, organ uzasadniał brak znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Tymczasem w niniejszej sprawie samodzielną przesłankę odmowy nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego był brak 10 letniej praktyki w zakresie sieci elektrycznych. Skoro wnioskodawca nie spełniał warunku określonego w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy - Prawo budowlane, to ewentualne naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w zakresie postępowania dowodowego dotyczącego posiadania znacznego dorobku praktycznego nie ma wpływu na wynik sprawy. Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Naruszył też przepisy postępowania administracyjnego: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie zastosował się bowiem do ocen i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1511/13, nie wyjaśnił i nie uzasadnił dostatecznie okoliczności i kryteriów stanowiących podstawę do przyjęcia, że M. K. nie posiada wymaganej, co najmniej 10-letniej praktyki oraz znaczącego dorobku praktycznego. Tym samym zdaniem organu nie można jej nadać tytułu rzeczoznawcy budowlanego we wszystkich specjalnościach przez nią wskazanych. W skardze kasacyjnej organ zakwestionował jedynie ocenę Sądu I instancji dotyczącą spełnienia przez M. K. przesłanki określonej w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy - Prawo budowlane (posiadanie co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ta ocena Sądu jest prawidłowa. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że organ w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nie wyjaśnił, co rozumie przez praktykę, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy Prawo budowlane. Jakie są zatem przesłanki uznania określonej działalności w zakresie jej treści lub rozmiaru, aby można było uznać, że ten warunek praktyki został spełniony. W rezultacie zaliczenie albo niezaliczenie określonej działalności do praktyki M. K. wymaganej wspomnianym przepisem ustawy należy uznać za dowolne. Świadczy o tej dowolności np. niezaliczenie do praktyki okresów potwierdzonych dowodami : 5, 6, 9, 14, 25, 82, 83 (s. 4 uzasadnienia decyzji) ze względu na to, że ta praktyka przypadła w okresie przed uzyskaniem przez M. K. uprawnień budowlanych. Z przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c nie wynika jednakże, by praktyka wymagana do nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego miała przypadać po uzyskaniu uprawnień budowlanych. Przepis ten posługuje się pojęciem praktyki, a nie praktyki zawodowej, co może świadczyć o tym, że nie musi to być praktyka przypadająca wyłącznie po uzyskaniu uprawnień zawodowych. Tę hipotezę potwierdza fakt, że od 26 września 2005 r. zrezygnowano w ustawie Prawo budowlane z wcześniej obowiązującego wymagania praktyki przypadającej po uzyskaniu uprawnień zawodowych (wówczas art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy). O braku precyzji kryteriów, którymi posługiwał się organ oceniając praktykę M. K. i w konsekwencji o dowolności tej oceny świadczy również używanie pojęć niedookreślonych, bez wyjaśnienia ich znaczenia, takich jak np. "fragmentaryczność" określonego zaangażowania zawodowego (s. 4 uzasadnienia). Na inne przypadki takiego sposobu działania organu wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (np. "krótkie odcinki linii elektrycznych" czy "nieskomplikowany charakter robót"). Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.