I OSK 1450/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 835/14 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 835/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], w oparciu o art. 7 ust. 1 i 1a w związku z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.), odmówił przyznania M. P. dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania M. P., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było przekroczenie powierzchni użytkowej lokalu zajmowanego przez M. P. o więcej niż 30%, albowiem dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, jeżeli powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Skoro powierzchnia lokalu nr [...] położonego w S. przy ul. K. wynosi 53m2, to jest to więcej niż dopuszczalna granica powierzchni wynosząca 45,5 m2 . Kolegium uznało, że w tej sytuacji M. P. dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Organ odwoławczy podał, że do obliczeń związanych z powierzchnią mieszkania przyjął dane z zaświadczenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. z dnia 8 kwietnia 2014 r. wydanego w związku z ubieganiem się przez M. P. o dodatek mieszkaniowy. Z zaświadczenia tego wynika, że powierzchnia zajmowanego przez nią lokalu wynosi 53m2 natomiast podana przez stronę we wniosku o przyznanie dodatku powierzchnia 42,46 m2 nie mogła zostać uwzględniona. Kolegium podało również, że nie mogło uwzględnić wniosku odwołującej się ze względu na jej trudną sytuację materialną i stan zdrowia, bowiem decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego ma charakter związany a warunki przyznania tego świadczenia oraz jego wysokość zostały precyzyjnie ustalone przez ustawodawcę. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając organom naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej oraz naruszenie zasady równości pomiędzy urzędem i obywatelem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przypomniał, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było przekroczenie powierzchni użytkowej lokalu zajmowanego przez skarżącą. Powierzchnię tę, w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, określa art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym dla 1 osoby nie może ona przekraczać 35 m². Stosownie natomiast do treści ust. 5 tego artykułu dodatek mieszkaniowy przysługuje wówczas, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż o 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Powierzchnia użytkowa lokalu skarżącej przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30 % bowiem M. P. zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej 53 m², a powierzchnia pokoi i kuchni wnosi 42,46 m², co stanowi 80,11%. Skarżąca jest osobą samotną, a jak wyżej wskazano - w myśl art. 5 ust. 1 ustawy - normatywna powierzchnia na jedną osobę wynosi 35 m². Dopuszczalna granica powierzchni dla gospodarstwa strony, przy której przysługuje dodatek wynosi 45,5 m² (35 m² + 30% tej powierzchni). Powierzchnia użytkowa tego mieszkania przekroczyła powierzchnię normatywną o 7,5 m², co oznacza, że dodatek mieszkaniowy skarżącej nie przysługuje. Sąd I instancji wskazał, iż nie kwestionuje prawa skarżącej do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, które to prawo wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] października 2011 r. Zaistniał jednakże spór co do zastosowania tego prawa, czyli możliwości korzystania przez skarżącą z uprawnienia wynikającego z przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w sytuacji ubiegania się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia w tej kwestii jest fakt, że skarżąca samotnie zajmuje lokal mieszkalny, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego powiększa się o 15 m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W ocenie Sądu, sformułowanie "oddzielny pokój" ma sens tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami. Pokój oddzielny to pomieszczenie, którego osoba nie musi dzielić z innymi osobami. W razie braku innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny nie można dokonać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne. Nie można twierdzić, że dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju skutkuje automatycznie powiększeniem normatywnej powierzchni. Przepis materialny stosuje organ administracyjny rozpatrujący wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, który to organ, dysponując złożonym przez stronę orzeczeniem powiatowego zespołu stwierdzającego niepełnosprawność połączoną z wymogiem zamieszkiwania w oddzielnym pokoju winien ocenić ten dowód w odniesieniu do konkretnej sytuacji mieszkaniowej osoby niepełnosprawnej. Określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miało tylko wówczas zastosowanie, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej chociaż z jedną osobą. Wykładnia gramatyczna tego pojęcia oznacza to, iż jest to pokój, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe, a więc zamieszkująca samotnie nie dzieli lokalu z innymi osobami, bowiem ma do swojej wyłącznej dyspozycji wszystkie pomieszczenia w tym lokalu. Nie istnieje w takim przypadku potrzeba wyodrębniania pomieszczenia dla osoby niepełnosprawnej, które zapewniałoby tej osobie właściwe warunki bytowe. Celem przepisu jest nie tylko poprawa sytuacji osoby niepełnosprawnej, lecz także wzgląd na prawa osób zamieszkujących z niepełnosprawnym, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni. Stosowanie w takiej sytuacji wielkości normatywnej przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy, pozbawiłoby prawa do dodatku lub też do przyznania go w odpowiednio zwiększonej kwocie osoby uprawnione zamieszkujące z niepełnosprawnym, wymagającym oddzielnego pokoju. Zdaniem Sądu, taka wykładnia pozostaje również w zgodzie z art. 69 Konstytucji RP i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dwukrotnie rozpoznając skargi kasacyjne dotyczące skarżącej jednoznacznie wypowiedział się co do wykładni art. 5 ust. 3 ustawy (wyroki z dnia 14 lipca 2010 I OSK 929/10, z dnia 23 sierpnia 2012 r. I OSK 73/12). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zaskarżonej decyzji SKO w S. a także o przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Wobec wyroku WSA w Szczecinie skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2317/12, w którym został wyrażony pogląd, iż fakt samodzielnego zamieszkiwania nie może w sposób automatyczny pozbawiać wnioskodawcy uprawnień wynikających z art. 5 ust. 3 o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, taki "automatyzm" zastosowano w niniejszej sprawie. Literalna wykładnia art. 5 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że w sytuacji wnioskodawczyni to uprawnienie jej przysługuje, zaś wykładnia dokonana przez WSA w Szczecinie przekracza dopuszczalne ramy i prowadzi do wniosków sprzecznych z intencją ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez błędną wykładnię. W myśl tego przepisu normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, z późn. zm.). Ustalenie, iż osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy dysponuje orzeczeniem stwierdzającym wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju nie powoduje, iż w każdym stanie faktycznym zastosowanie będzie znajdował art. 5 ust. 3 ww. ustawy i tym samym normatywna powierzchnia podlegać będzie zwiększeniu o 15m2. W doktrynie oraz w jednolitym w tym zakresie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie znajduje zastosowania do osób zamieszkujących samodzielnie. Pojęcie "oddzielnego pokoju" jakim posługuje się ustawodawca oznacza pomieszczenie, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Zwrócić należy uwagę, że poza zakresem kompetencji zespołu orzekającego pozostaje to, jaki lokal mieszkalny osoba zajmuje i czy zajmuje go samodzielnie czy też z innymi osobami. Samo dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, nie będzie więc automatycznie powodowało powiększenia powierzchni normatywnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miało tylko wówczas zastosowanie, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje przynajmniej z jedną osobą. Wykładnia gramatyczna tego określenia wskazuje, iż chodzi tu o pokój, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe, a więc zamieszkująca samotnie nie dzieli lokalu z innymi osobami. Tranie również Sąd I instancji wywiódł, że takie rozumienie treści art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych potwierdza również wykładnia celowościowa. Ratio legis omawianej regulacji opiera się nie tylko na poprawie sytuacji osoby niepełnosprawnej, ale też ma na względzie prawa osób zamieszkujących z niepełnosprawnym, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni. Stosowanie w takiej sytuacji wielkości normatywnej przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pozbawiłoby prawa do dodatku lub też do przyznania go w odpowiednio zwiększonej kwocie osoby uprawnione zamieszkujące z niepełnosprawnym, wymagającym oddzielnego pokoju (por. wyroki NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 804/10, z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1037/12, z dnia 19 stycznia 2011 r,. sygn. akt I OSK 1389/10, z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2014/11 z dnia 23 sierpnia 2012 r. I OSK 73/12 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Grażyna Manjura-Niśkiewicz, Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Wydanie 4, C.H. Beck, Warszawa 2013r., s.101-102). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] października 2011 r. W orzeczeniu tym wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz ustalono, że niepełnosprawna posiada prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Nie jest również kwestionowane, że skarżąca kasacyjnie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni 53m2. W oświadczeniu załączonym do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżąca wyraźnie stwierdziła, że we wskazanym lokalu zamieszkuje sama i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, iż w lokalu skarżącej przebywają inne osoby, które sprawują nad nią opiekę w takim wymiarze, który uzasadniałby przyjęcie, że wspólnie z nią zamieszkują. Nawet jeżeli przy prowadzeniu gospodarstwa domowego skarżąca korzysta doraźnie z pomocy osób trzecich, nie oznacza to, że dzieli z nimi lokal mieszkalny i nie podważa ustaleń organu, że strona zamieszkuje samotnie i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nie ma zatem podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie spełniony został wymóg zamieszkiwania przez osobę niepełnosprawną z inną osobą (osobami), który to warunek, w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 5 ust. 3 ustawy, determinuje możliwość skorzystania z uprawnienia określonego w tym przepisie. W analizowanym przypadku, do jednoosobowego gospodarstwa domowego skarżącej, zajmującej samodzielnie trzypokojowy lokal mieszkalny, przepis ten nie ma zastosowania. Wskazać należy, że przywołany przez stronę skarżącą kasacyjnie wyrok NSA z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2317/12 wydany został w innych okolicznościach faktycznych. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie zaznaczył, że oddzielne zamieszkiwanie nie zawsze może oznaczać pozbawienia uprawnienia z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, stanowisko to jednak odniósł do okoliczności rozpoznawanej sprawy, z których wynikała niezbędność sprawowania całodobowej opieki nad skarżącym i konieczna obecność opiekunów przez cały ten czas mieszkaniu. Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie takich okoliczności nie stwierdzono. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. ----------------------- 6