II SA/Wa 1165/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Sławomir Antoniuk (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. P. – reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową R.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]marca 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]odmawiającą przyznania małoletniemu K. P. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu P. P. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki wymienione w tym przepisie. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny po osobie zmarłej. Z art. 83 ww. ustawy wynika konieczność wykazania, że ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie uzyskał prawa do świadczenia na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły. Będzie to zatem zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową połączoną z ubezpieczeniem społecznym, z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 425/06). Prezes ZUS ustalił, że na przestrzeni 53 lat życia P. P. (zm. [...] października 2013 r.) udokumentowano 22 lata, 7 miesięcy i 11 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przed zgonem (liczonym od [...] października 2003 r.) zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 2 lata i 11 dni tych okresów. W okresach: od [...] kwietnia 1983 r. do [...] stycznia 1985 r., od [...] września 1997 r. do [...] grudnia 1998 r., od [...] stycznia 2002 r. do [...] czerwca 2003 r., od [...] października 2003 r. do [...] stycznia 2008 r. i od [...] grudnia 2009 r. do [...] sierpnia 2013 r. ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Organ wskazał, iż przepis art. 83 ww. ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych (por. wyrok WSA z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 714/09). W ocenie Prezesa ZUS z akt sprawy nie wynika, aby w wykazanych okresach ojciec dziecka nie mógł kontynuować zatrudnienia, na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawicielka ustawowa małoletniego – R. P. zasygnalizowała, iż w przerwach w ubezpieczeniu ojciec dziecka pracował dorywczo bez ubezpieczenia. Odnosząc się do tej argumentacji organ wyjaśnił, że podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, że osoba, która podejmie takie zatrudnienie, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji z zakresu przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie może zostać uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od woli ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyrok WSA z 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1371/10). Osoby wykonujące prace dorywcze bez rejestracji, nie tylko nie ponoszą kosztów ubezpieczenia społecznego, ale również nie uiszczają stosownych podatków. Instytucja ubezpieczenia społecznego zakłada zaś pewną solidarność ubezpieczonych, którzy opłacają składki, aby w przyszłości korzystać z ubezpieczenia (przykładowo wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 3741/01). Mając powyższe na względzie Prezes ZUS stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na przyjęcie, że ojciec dziecka nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast trudne warunki materialne i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. P. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową – R. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją R. P. podniosła że, ojciec dziecka na przestrzeni swego krótkiego życia wypracował 22 lata okresów składkowych. Gromadząc świadectwa pracy zmarłego męża wymieniona doszła do przekonania, iż jej zmarły mąż być oszukiwany przez pracodawców. Zawierano z nim fikcyjne umowy i nie odprowadzano z tego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Z uwagi na znaczny okres składkowy ojca dziecka, przyznanie małoletniemu K. P. renty rodzinnej w drodze wyjątku jest zasadne, gdyż przyznane świadczenie zabezpieczyłoby jego potrzeby finansowe na czas nauki w gimnazjum i szkole średniej. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnieść z urzędu. Skarga oceniana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wyjaśnienia również wymaga, że wnioskowana renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym od świadczenia jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Organ był zatem obowiązany w pierwszej kolejności zbadać spełnienie ww. przesłanek przez zmarłego ojca dzieci, a następnie przez same dziecko. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel, ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. W myśl przepisu art. 124 ww. ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Obowiązkiem organu było rozważenie przyczyn niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym datą orzeczenia niezdolności do pracy skarżącego. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Z akt sprawy wynika, iż na przestrzeni 53 lat życia ubezpieczonego wnioskodawca udowodnił łącznie 22 lata, 7 miesięcy i 11 dni okresów składkowych i nieskładkowych zaliczanych do uprawnień emerytalno-rentowych, z czego na okresy składkowe przypadają 22 lata, 5 miesięcy i 19 dni. W 10-leciu przed śmiercią P. P. udowodniono 2 lata i 11 dni tych okresów. W latach 2003-2008 oraz 2009-2013 wymieniony nie podejmował zatrudnienia podlegającego ubezpieczeniu społecznemu. We wskazanych przerwach zmarły ojciec dziecka podejmował pracę dorywczą bez ubezpieczenia, co oczywiście nie może być przez organ "promowane" w rozważaniach nad spełnieniem ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności", lecz nie może także z góry skreślać wymienionego z grona osób, do których tę przesłankę należy odnieść. Podejmowanie pracy zarobkowej bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego niejednokrotnie nie świadczy o celowym wyborze takiej formy zatrudnienia, zwłaszcza gdy bezrobotny, mający na utrzymaniu rodzinę, ma wybór pomiędzy pracą bez umowy o pracę lub żadną, gdyż pracodawca nie godzi się na "legalną" formę zatrudnienia. Wskazać należy, że przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku, nie można pominąć łącznego okresu ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku. W przypadku ojca małoletniego dziecka, zmarłego w wieku 53 lat, okres ubezpieczeniowy jest duży i wynosi blisko 22,5 roku okresów składkowych. Prezes ZUS w istocie pominął fakt adekwatności wieku skarżącego do jego okresu ubezpieczeniowego. Doniosłość problematyki rozmiaru stażu ubezpieczeniowego dostrzegł sam ustawodawca w przepisie art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odstępując od wymogów określających okresy powstania niezdolności do pracy oraz od wymogu powstania jej nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów, w stosunku do ubezpieczonych, którzy udowodnili okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet lub 25 lat dla mężczyzn. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 marca 2006 r. (I UZP 5/2005, OSNP 2006/19-20, poz. 305) stwierdził, że: "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety i 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". Biorąc zatem pod uwagę, łączny okres ubezpieczenia ojca dziecka, jak też okres pozostawania bez zatrudnienia na umowę o pracę na skutek braku możliwości podjęcia zatrudnienia przypadający na panującą w Polsce stagnację gospodarczą oraz podejmowanie dorywczo pracy zarobkowej, nie można P. P. zarzucić braku aktywności zawodowej. Nie można również pominąć faktu, iż wymieniony zmarł w zatrudnieniu po 5 – letnim okresie poszukiwania pracy, co wynika z raportu "ustalenia uprawnień do świadczenia" z dnia [...] marca 2014 r. Zatem gdyby nie zdarzenie powodujące zgon P. P., ojciec małoletniego dalej kontynuowałby zatrudnienie i mógł wypracować okres składkowy uprawniający do świadczenia z ubezpieczenia społecznego w trybie ustawowym. Skoro śmierć wymienionego nastąpiła w trakcie zatrudnienia, to należało rozważyć, czy zgon w tej sytuacji nie powinien być traktowany jako szczególna okoliczność, wskutek której zmarły nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Śmierć można uznać bowiem za zdarzenie, bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1891/04, publik. LEX nr 164761). Również w doktrynie można odnaleźć analogiczny pogląd. W artykule P. Szustakiewicza pt. "Świadczenia wyjątkowe z zakresu ubezpieczeń społecznych" opublikowanym w Radcy Prawnym 2007/3/61 - t. 3 autor wyraził pogląd, że: "W wyjątkowych przypadkach, gdy ubezpieczony nie miał dostatecznego okresu pracy, ale zmarł w chwili ubezpieczenia lub jeśli wystąpiła inna nadzwyczajna okoliczność uniemożliwiająca podjęcie pracy, a z okoliczności sprawy wynika, iż gdyby nie to miałby możliwość uzyskania świadczenia w trybie zwykłym (np. był zatrudniony na czas nieokreślony), wówczas można uznać, że mamy do czynienia ze szczególną okolicznością wskazanej w treści omawianego przepisu (art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS)". W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne stało się uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS powinien ocenić, czy znaczny staż pracy ojca małoletniego dziecka w połączeniu z jego śmiercią przypadającą w okresie zatrudnienia mogą być kwalifikowane jako szczególne okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy.