II GSK 812/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Małgorzata Ciach po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 1525/14 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r. , sygn. akt II SA/Kr 1525/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie uznania zarzutu za nieuzasadniony oddalił skargę. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że pismem z [...] lutego 2014 r. M. M. wniósł zarzut błędu co do osoby zobowiązanego w prowadzonym przeciwko niemu na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu podniósł, że nie jest osobą zobowiązaną do uiszczenia opłaty dodatkowej i innych kosztów w wynikających z pozostawienia samochodu marki Honda Accord w strefie płatnego parkowania , bowiem w tym dniu nie korzystał z pojazdu stanowiącego jego własność. Z akt sprawy wynika, że opłatą dodatkową w kwocie 50 zł został objęty nieopłacony postój pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] przy ul. [...] w K. w dniu [...] sierpnia 2010 r. Właścicielem tego pojazdu w 2010 r. był M. M. (dalej skarżący). Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta K. uznał powyższy zarzut za nieuzasadniony. Organ egzekucyjny zaznaczył, że w razie nieuiszczenia opłaty za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania, obowiązek poniesienia opłaty dodatkowej obciąża co do zasady właściciela samochodu, chyba że właściciel udowodni, że użytkownikiem pojazdu była inna osoba. Na skutek zażalenia M. M. postanowieniem z [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji stwierdził, że w przypadku, o którym mowa w art. 33 § 2 u.p.e.a, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta K. wydał postanowienie działając jako organ egzekucyjny. W świetle ustalonego orzecznictwa, tożsamość personalna wierzyciela i organu egzekucyjnego (tak jak w niniejszej sprawie) czyni bezcelowym wyodrębnienie wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego w administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 400/08, LEX nr 549015). W wypadku gdy wierzyciel i organ egzekucyjny to jeden i ten sam podmiot, przeprowadzenie postępowania procedowania przewidzianego w art. 34 § 1 u.p.e.a. jest oczywiście bezprzedmiotowe, gdyż nie tylko nie chroni uprawnień zobowiązanego, ale narusza ponadto interesy wierzyciela, prowadząc do oczywistego przedłużenia czasu trwania postępowania egzekucyjnego. Organ II instancji wyjaśnił, że zasadniczym aktem regulującym parkowanie na drogach publicznych jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm. dalej jako u.d.p.), która w art. 13 ust. 1 pkt 1 określa, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Mając na uwadze treść art. 13b ust. 1 u.d.p i art. 13f u.d.p. wyjaśniono, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. pobiera się opłatę dodatkową (ust. 1). Rada gminy (rada miasta) określa Wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (ust. 2). Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (ust. 3). Obowiązującym prawem miejscowym - regulującym zasady parkowania - była uchwała nr XXXII/268/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na. terenie Krakowa, w strefie płatnego parkowania (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2003 r. nr 400, poz. 4229 ze zm.). Wedle § 3 ust. 1 ww. uchwały, za nieuiszczenie opłaty pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 50 PLN. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. M. podnosił, że nie był zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej bowiem to nie on zaparkował pojazd w strefie płatnego parkowania oraz, że nie doręczono mu postanowienia wierzyciela. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA) uznał, że bezzasadny jest zarzut związany z niedoręczeniem postanowienia wierzyciela. W rozpoznawanej sprawie organem egzekucyjnym jest Prezydent Miasta, będący równocześnie wierzycielem egzekwowanej należności, zatem nie powstała konieczność przewidziana w art. 34 § 1 u.p.e.a. zwracania się do wierzyciela o uprzednie zajęcie stanowiska w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Stanowisko takie zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowym (vide: uchwała NSA z 25 czerwca 2007 r. sygn. akt I FPS 4/06, publ. w ONSAiWSA 2007/5/112; wyrok NSA z 21 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 400/08, publ. LEX nr 549015), zasadnie więc organ egzekucyjny wydał przedmiotowe postanowienie na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., bez uzyskania stanowiska wierzyciela. Odnosząc się do kolejnych zarzutów WSA w Krakowie wskazał , że obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania oraz opłaty dodatkowej wynika z ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), a w szczególności z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1-3 i art. 13f ust. 1. Przytaczając treść tych przepisów Sąd I instancji zauważył, że po pierwsze skarżący nie zaprzeczył temu, iż samochód Honda Accord, którego był właścicielem parkował w strefie płatnego parkowania w dniu wskazanym w tytule wykonawczym. Po drugie skarżący nie wskazał jednak osoby kierującej pojazdem Honda Accord w dniu [...] sierpnia 2010 r. WSA stwierdził, że wskazywanie przez osobę zobowiązaną, w tym wypadku właściciela (czy współwłaściciela) pojazdu, że w dniu parkowania pojazdu w konkretnym miejscu strefy płatnego parkowania kierującym pojazdem była inna osoba może uwolnić właściciela (czy współwłaściciela) pojazdu od obowiązku uiszczenia przedmiotowych opłat wyłącznie w sytuacji udowodnienia, w sposób niebudzący wątpliwości, że dacie parkowania z pojazdu korzystała inna osoba. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wykazał w sposób przekonywujący innego faktycznego użytkownika samochodu. W związku z powyższym słusznie, zdaniem Sądu I instancji, zarzut błędu co do osoby zobowiązanego nie mógł być uwzględniony. W ocenie Sądu I instancji nie ma racji skarżący podnosząc, że organy administracyjne nie wykazały, iż to właśnie on w dniach i miejscach podanych w tytułach wykonawczych korzystał z samochodu, albowiem - jak słusznie podniosły organy - do wniesienia opłat za postój pojazdu bądź opłat dodatkowych w związku z parkowaniem pojazdu zobowiązany jest podmiot korzystający z dróg - kierowca korzystający ze strefy płatnego parkowania. Może nim być zarówno właściciel, współwłaściciel jak też osoba, która faktycznie włada samochodem, jednakże w takich przypadkach stosuje się domniemanie faktyczne, zgodnie z którym za zobowiązanego uważa się właściciela lub współwłaściciela pojazdu do chwili, gdy ten zwolni się z obowiązku wskazując faktycznego użytkownika samochodu. Tym samym, jak prawidłowo zaznaczył to Prezydent Miasta K., to na właścicielu pojazdu spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (por. wyrok (por. m. in. wyrok WSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Ke 718/10, wyrok WSA z dnia 12 grudnia 2012r., sygn. akt I SA/Bd 918/12, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2012r., sygn. akt GSK 1730/11). Ponadto ustawa o drogach publicznych nie wymaga od wierzyciela, aby to on wykazał, że obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej ciąży na konkretnej osobie - osobie innej od właściciela pojazdu, o ile to taka właśnie osoba rzeczywiście korzystała z pojazdu. W kontekście powyższego nie był zasadny zarzut skargi, że zaskarżone postanowienie wydane zostało bez uwzględnienia wszystkich okoliczności , dowodów i bez podstawy prawnej a obowiązek zapłaty dodatkowej opłaty został wykreowany przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego błędu co do osoby zobowiązanego, o którym mowa w art. 33 pkt 4 u.p.e.a. Sąd I instancji wskazał, że w omawianym stanie faktycznym i prawnym orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednoznaczne. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z 18 sierpnia 2009r., sygn. akt II FSK 591/08, z 12 czerwca 2007r., sygn. akt I OSK 209/07, z 11 marca 2009r., sygn. akt I OSK 1514/08, z 17 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2152/11 uznające domniemanie, że korzystającym z dróg publicznych jest właściciel samochodu. Zdaniem Sądu I instancji podniesienie przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego powinno polegać na wskazaniu innej, konkretnej osoby użytkownika pojazdu zaparkowanego bez wymaganej opłaty w strefie płatnego parkowania i wykazaniu w gromadzenia dokumentu potwierdzającego użyczenie innej osobie samochodu. Niewskazanie użytkownika pojazdu zaparkowanego bez wymaganej opłaty w strefie płatnego parkowania obciąża bowiem właściciela. W ocenie WSA skarżący zgłaszając zarzut błędu, co do osoby zobowiązanego wykazywał natomiast okoliczności, które jedynie uprawdopodabniały, fakt pozostawienia spornego samochód w strefie płatnego parkowania przez inna osobę. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył M. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przez sądem I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na sprawy poprzez błędne zastosowanie: a) art. 40 § 1, art.14 §1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619), dalej jako "u.p.e.a.", poprzez uznanie za prawidłowe niedoręczenia skarżącemu postanowienia wierzyciela w sprawie zarzutów; b) art. 34 § 2 u.p.e.a. poprzez uznanie za prawidłowe niedoręczenia skarżącemu postanowienia wierzyciela w sprawie zarzutów a tym samym uniemożliwienie skarżącemu złożenia zażalenia od tego postanowienia; c) art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., polegające na nieuznaniu błędu co do osoby zobowiązanego jako podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ta błędna wykładnia art. art. 33 § 1 pkt 4 poprowadziła sąd pierwszej instancji do nieuzasadnionego uznania właściciela pojazdu jako zobowiązanego do uiszczania opłaty za parkowanie pojazdu w na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz uiszczania opłaty dodatkowej w sytuacji, kiedy właściciel nie korzysta z tego pojazdu; d) art. 59 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez uznanie za prawidłowe nieumorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy skarżący nie był stroną zobowiązaną; e) art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez nieuznanie naruszenia przez organ przepisów prawa, o których mowa w pkt 1 lit. a-d oraz w pkt 2 a tym samym naruszenia słusznego interesu obywatela i działanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym art. 13f ust. 1 u.d.p. polegające na uznaniu, że to skarżący był zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej , pomimo iż to nie on zaparkował pojazd w strefie płatnego parkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a pod uwagę bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania - z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wystąpienia których w niniejszej sprawie nie dopatrzono się. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał zatem w granicach związania granicami skargi kasacyjnej. Związanie skargą kasacyjną oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny Sądu mogą być więc jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których oparto skargę kasacyjną nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Rozpoznawana skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 petitum skargi) oraz zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 2 petitum skargi). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej z uwagi na sposób ich redakcji powinny być rozpoznane łącznie ( za wyjątkiem pkt 1 lit. a i b petitum) bowiem w powiązaniu z uzasadnieniem skargi sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż niewskazanie użytkownika pojazdu obciąża właściciela zaparkowanego pojazdu. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak wyznaczonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( dalej "u.d.p."). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w wyznaczonej przez radę gminy (radę miasta) strefie płatnego parkowania. Opłatę tę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.).Z kolei stosownie do treści art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (art. 13f ust. 2 u.d.p.). Użycie w powyższych przepisach słowa: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (por. też np. wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II GSK 1859/11, publ. na stronie w.w.w.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie tego - dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych - poglądu, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi do stwierdzenia, że w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Skoro obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej powstaje z mocy prawa przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego poprzez złożenie zarzutu. Ponadto z treści art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej, obciąża korzystającego z dróg publicznych. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "korzystający" obejmuje, poza właścicielem pojazdu, również inne osoby, tj. osoby korzystające z pojazdu na podstawie tytułu prawnego, za zgodą właściciela, jak i osoby działające bez takiego tytułu czy zgody. W myśl ugruntowanego już orzecznictwa, skoro korzystającym z pojazdu samochodowego, a tym samym z drogi publicznej, jest z reguły jego właściciel (współwłaściciel), to w razie stwierdzenia braku wniesienia opłaty parkingowej, we właścicielu pojazdu należy upatrywać zobowiązanego do uiszczenia opłaty dodatkowej, chyba że ten wykaże, że wyzbył się władztwa fizycznego nad pojazdem na rzecz innej osoby, czy to na skutek własnego oświadczenia woli, czy wbrew własnej woli. Wobec tego, że autor skargi kasacyjnej skutecznie nie podważył prawidłowości postępowania Sądu I instancji w zakresie stosowania przepisów prawa procesowego, przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny należy uznać za prawidłowy i wiążący Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie oceny merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie postępowanie dowodowe wykazało, że to skarżący kasacyjnie jako właściciel korzystał pojazdem marki Honda Accord z drogi publicznej, w związku z tym organ egzekucyjny w sposób prawidłowy wystawił na niego tytuł wykonawczy. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienionych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji stwierdzono, że wierzyciel ma prawo domniemywać, iż korzystającym z drogi publicznej jest z reguły właściciel pojazdu i w związku z tym to na nim spoczywa obowiązek ponoszenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Kierowanie egzekucji do właściciela samochodu opiera się zwykle na dwóch powiązanych elementach. Pierwszym jest domniemanie faktyczne, że to właściciel samochodu jest korzystającym z dróg publicznych. Do przyjęcia takiego domniemania uprawniają zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Jeśli ktoś jest właścicielem samochodu, to przede wszystkim on z niego korzysta. Drugim elementem jest założenie, że jeśli właściciel samochodu z niego w danym dniu nie korzystał to wie, kto to uczynił (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 591/08, publik. Lex nr 544582). W niniejszej sprawie niewadliwie ustalono, że korzystającym z drogi publicznej był właściciel pojazdu M. M., wobec czego kierowanie egzekucji do właściciela w sytuacji, gdy ten nie wykazał kto faktycznie korzystał z jego pojazdu było całkowicie uzasadnione. W konsekwencji Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organów uznające skarżącego za podmiot zobowiązany w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego niedoręczenia skarżącemu kasacyjnie postanowienia wierzyciela (pkt 1 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone zostało stanowisko, iż w razie gdy kompetencje organu egzekucyjnego i wierzyciela skupione zostają w jednym podmiocie, to bezprzedmiotowe jest wydawanie przez wierzyciela wszelkich postanowień w zakresie zgłoszonych zarzutów, a więc w oparciu o art. 34 § 1 u.p.e.a. (zob. np. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., o sygn. akt I FPS 4/06, ONSAiWSA 2007/5/112, OSP 2008/1/5, Prok.i Pr.-wkł. 2008/1/52, ZNSA 2007/4/87, G. Prawna 2007/6/124). Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.