II SA/Bd 1210/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w części dotyczącej drugiego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wójt Gminy Ś. decyzją z dnia [...] r. odmówił zmiany czterech decyzji ([...] z dnia [...] r., [...] z dnia [...] r., [...] z dnia [...] r., [...] z dnia [...] r.) w części dotyczącej świadczenia w następujący sposób: - nie przyznać prawa do drugiego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 26.07.2011 r. do 25.07.2014 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przytoczył także treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456: ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "ustawa" oraz stwierdził, że ustawa ta nie przewiduje możliwości przyznania więcej niż jednego dodatku w sytuacji, gdy opieka sprawowana jest nad więcej niż jednym dzieckiem. Odwołanie od tej decyzji złożyła E. P. – skarżąca. Zarzucając naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 ustawy i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. , poz. 276; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa" wniosła o jej zmianę przez uwzględnienie wniosku zgłoszonego w piśmie z dnia 7 lipca 2014 r. albo jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że organ w żaden sposób nie odniósł się merytorycznie do wskazywanych przez nią we wniosku argumentów odnośnie możliwości zmiany ostatecznych decyzji w części dotyczącej dodatków do zasiłku rodzinnego w związku z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OPS 15/13, w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 155 kpa - nie rozpoznał wobec tego istoty wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość przyznania jednego dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, mimo iż skarżąca urodziła dwoje dzieci w czasie jednego porodu. Organ wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 10 ustawy matce lub ojcu przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Liczba dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma znaczenie wyłącznie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka ulega wydłużeniu z 24 do 36 miesięcy kalendarzowych. Podkreślił, że takie stanowisko wyrażono m.in. w wyrokach WSA w Kielcach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 38/13; WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 378/12; WSA w Krakowie z dnia 18 października 2012r. sygn. akt III SA/Kr 1495/11; WSA we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 149/12; WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 152/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z treści art. 10 ustawy zdaniem organu, wynika wprost, że niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku, wysokość dodatku została ukształtowana na jednolitym poziomie wynoszącym 400 zł. Stanowisko to znajduje oparcie w porównaniu powyższej regulacji z innymi przepisami ustawy regulującymi zasady i przesłanki ustalenia wysokości pozostałych dodatków do zasiłków rodzinnych. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być zdaniem organu wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w jednej sztywnej kwocie 400 zł, uniezależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma natomiast znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wynosi 36 miesięcy kalendarzowych. Oznacza to, że ustawodawca uznał, że w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu, forma szczególnego wsparcia władzy publicznej nad taką rodziną przybiera postać istotnego wydłużenia czasu pobierania rozważanego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem i praktyką przedstawianą w tym okresie, prawidłowo przyznano skarżącej zasiłek rodzinny na każde dziecko w kwocie po 68,00 zł miesięcznie i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400,00 zł miesięcznie na dwoje dzieci urodzonych podczas jednego porodu, na okres zasiłkowy od dnia 2011/2012, 2012/2013 i 2013/2014. Organ stwierdził także, że uchwała wyjaśniająca ma na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym, że uchwała w sprawie o sygn. akt I OPS 15/13 Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta została w dniu 26 czerwca 2014 r. należy ją stosować do zdarzeń mających miejsce po tym dniu. Wobec powyższego, zdaniem SKO organ pierwszej instancji nie mógł zmienić wcześniejszych decyzji i przyznać wnioskowanych przez stronę świadczeń rodzinnych w postaci drugiego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 26.07.2011 r. do 25.07.2014 r. Powyższą decyzję SKO skarżąca zaskarżyła w całości. Zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, a to art. 10 ust. 1 ustawy, polegające na tym, że organ administracji publicznej odmówił przyznania prawa do drugiego dodatku do zasiłku rodzinnego w sytuacji urodzenia się dwojga dzieci przy jednym porodzie, - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 155 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzą przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, wskutek czego miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na tym, że utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że przy jednym porodzie urodziła dwoje dzieci. Po spełnieniu wymogów wskazanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych uzyskała prawo do zasiłku rodzinnego wraz z jednym dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 26.07.2011 r. do 25.07.2014 r. Wskazała, że zagadnienie związane z prawem do uzyskania dwóch dodatków w przypadku ciąży mnogiej było kwestią sporną w organach stosujących prawo oraz judykaturze. Podnoszone były rozmaite argumenty, zaś Sądy wydawały orzeczenia sprzeczne. Skarżąca mając tego świadomość nie wnosiła odwołania od decyzji, w której - pomimo takiego uprawnienia - nie uzyskała prawa do drugiego dodatku. Dopiero mając na względzie wykładnię dokonaną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 15/13 jej wątpliwości zostały wyjaśnione w sposób dla niej pozytywny. W konsekwencji uznała, że została pokrzywdzona pierwotnymi decyzjami z 2011 i 2012 roku w sprawie dodatku. Skarżąca wniosła o zmianę spornych decyzji wychodząc z założenia, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować decyzje niezgodne z jej interesem, godzące w jej sytuację ekonomiczną. Jest matką 4 dzieci, a dochody na osobę w jej gospodarstwie domowym wynoszą ok. 320 zł miesięcznie. Nie można się więc w tym kontekście pogodzić z tezą wskazaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wnioski wynikające z uchwały NSA należy stosować wyłącznie do zdarzeń mających miejsce po dniu jej wydania. Jest to zdaniem skarżącej sprzeczne z art. 155 kpa, który wprost umożliwia zmianę decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy przemawia za tym słuszny interes strony. Wskazała, że nie powinno budzić niczyjej wątpliwości, że jej interes pozostaje w pełnej zgodności z prawem oraz zasadami współżycia społecznego. Skarżąca jest osobą wychowującą dzieci. Rzeczpospolita Polska począwszy od norm Konstytucji po przepisy ustaw oraz akty wykonawcze wspiera rodzinę zarówno w sensie społecznym jak i ekonomicznym. Jednym z założeń aksjologicznych jest w obecnym czasie wsparcie rozrodczości z uwagi na problemy demograficzne. Przepisy prawa i zasady współżycia społecznego w pełni przemawiają zatem za zmianą ostatecznych decyzji administracyjnych. Modyfikacja ostatecznych decyzji zmierzać będzie w istocie do wsparcia rodziny więc będzie w pełni spójna z polityką społeczną realizowaną przez organy administracji rządowej oraz samorządowej. Wreszcie zmiana decyzji będzie zgodna przepisami prawa wykładanymi w świetle wspomnianego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd nie jest władny natomiast wkraczać w zakres uprawnień organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego, ani też oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji w całości lub w części, albo stwierdzenie jej nieważności bądź niezgodności z prawem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa" jest możliwe tylko w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym stosownie do treści art. 133 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji sąd doszedł do przekonania, że narusza ona obowiązujące przepisy prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia, a także uchylenia decyzji organu I instancji. Niniejsza sprawa dotyczy zmiany czterech decyzji Wójta Gminy Ś. (numer [...] z dnia [...] r., [...] z dnia [...] r., [...] z dnia [...] r., [...] z dnia [...] r.), którymi przyznano skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od 26.07.2011 r. do 25.07.2014 r. Wniosek o zmianę decyzji skarżąca złożyła w trybie art. 155 kpa. Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni językowej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) decyzja ma walor ostateczności i na jej podstawie strona nabyła prawo, c) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, d) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić należy także, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 kpa jest ustalenie istnienia przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa nie może zatem zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już ostatecznie zakończonej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 kpa i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 października 1995 r., sygn. III SA 27/95, LEX nr 26991; z dnia 13 sierpnia 1997 r., sygn. III SA 854/96, LEX nr 30615; z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. I SA 819/99, LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. III SA 1854/99, LEX nr 43956; z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, LEX nr 320845; tak też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2012, str. 607). Co za tym idzie, zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w tym przepisie uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 marca 2013 r., sygn. II OSK 2325/11, LEX nr 1332683, oraz z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, LEX nr 320845). Warto także wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż na podstawie art. 155 kpa można dokonać zmiany decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Art. 155 kpa otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, co do zasady zmiany decyzji niewadliwych (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., I OSK 339/10, LEX nr 745219 i z dnia 26 listopada 2010 r., I OSK 164/10, LEX nr 745112). W świetle powyższego należy stwierdzić, że ani organ I, ani II instancji nie przeprowadził postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z dnia 7.07.2014 r. w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z przepisów prawa przedstawionymi powyżej. Przedmiotem ustaleń organów w tym postępowaniu nie było bowiem spełnienie przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych w trybie art. 155 kpa. Z uzasadnienia decyzji organów nie wynika czy przepisy szczególne sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu wskazanych przez skarżącą decyzji, ani czy interes społeczny lub słuszny interes skarżącej przemawia za uchyleniem lub zmianą tych decyzji (kwestia zgody na zmianę decyzji jest niewątpliwa bowiem wyrażona została we wniosku skarżącej z dnia 7.07.2014 r., nie ma też wątpliwości co do tego, że wskazane przez skarżącą decyzje są takimi, na mocy których skarżąca nabyła prawo). Organy zajęły się natomiast wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji wnioskowanych przez skarżącą do zmiany i uzasadnieniem prawidłowości dokonanej wykładni art. 10 ustawy przez organ wydający te decyzje. Działania organów sprowadziły się więc wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętych wnioskiem skarżącej przez ponowne rozpoznanie sprawy niejako w kolejnej instancji. Taki sposób załatwienia wniosku skarżącej złożonego w trybie art. 155 kpa narusza ten przepis przez zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule. Skutkuje to koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa jako naruszających przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uczyniono w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji wyroku orzeczono natomiast na podstawie art. 152 ppsa o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi i rozpatrzeć wniosek skarżącej wyłącznie pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 155 kpa, dając wyraz swoim rozważaniom w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, którego treść odpowiadać powinna zasadom dotyczącym decyzji uznaniowych, ponieważ taki charakter ma decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa.