IV SA/Po 1347/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z (...) r., nr (...), Prezydent Miasta P. (dalej jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – na podstawie art. 5 ust. 3 i 3a w związku z art. 2 pkt 3, art. 8b oraz art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.o.u.a.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie "k.p.a.") – uznał K.S. (dalej jako: "Dłużnik", lub "Skarżący") za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że (...) r. skierowano do Dłużnika wezwanie do osobistego stawiennictwa w Poznańskim Centrum Świadczeń (dalej w skrócie: "PCŚ") celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego. Wezwanie to odebrał osobiście Dłużnik w dniu 15 listopada 2013 r., jednakże do dnia wydania niniejszej decyzji nie stawił się celem dopełnienia powyższego obowiązku. Jak wynika natomiast z zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. Z (...) r., w okresie ostatnich 6 miesięcy Dłużnik dokonał następujących wpłat: listopad 2013 r. – (...) zł, styczeń 2014 r. – (...) zł, marzec 2014 r. – (...) zł, kwiecień 2014 r. – (...) zł. Wpłaty nie pokrywały w każdym z ww. miesięcy co najmniej 50% kwoty bieżąco ustalonych limitów. W tej sytuacji zaistniały, zdaniem organu I instancji, przesłanki do uznania Strony za uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta, Dłużnik wniósł odwołanie, podkreślając, że niezłożenie przezeń oświadczenia majątkowego było sytuacją wyjątkową, wynikłą stąd, że miał wówczas przeprowadzkę i zapomniał o terminie wizyty w PCŚ, natomiast na wcześniejsze wezwania się stawiał. Podał, że od listopada podjął pracę i co miesiąc firma wysyła komornikowi pieniądze na alimenty w kwocie (...) zł. Podkreślił, że jego zarobki są bardzo niskie i nie pozwalają na odciąganie większej kwoty. Decyzją z (...) r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej jako: "SKO" bądź "organ II instancji"), na podstawie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 3 i 3a u.p.o.u.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu SKO, przywoławszy treść art. 5 ust. 3 i 3a u.p.o.u.a., wskazało, że w okresie ostatnich 6 miesięcy (listopad–kwiecień) Dłużnik dokonał tylko czterech wpłat, które nie pokrywały w żadnym z ww. miesięcy co najmniej 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Natomiast w grudniu 2013 r. i lutym 2014 r. nie dokonał żadnej wpłaty. Wobec tego, zdaniem organu II instancji, zaistniały przesłanki pozytywne wydania decyzji w przedmiocie uznania Dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Na opisaną decyzję SKO, K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc, że, wbrew twierdzeniom organu, dokonał wpłat tytułem zobowiązań alimentacyjnych również w grudniu 2013 r. i lutym 2014 r., na dowód czego do skargi załączył potwierdzenie bankowe tej ostatniej wpłaty na kwotę (...) zł oraz oświadczył, że jest też w posiadaniu dowodu wpłaty grudniowej. Podkreślił, że "ma zasądzone" (...) zł alimentów, a co miesiąc wysyła (...) zł – co jest kwotą powyżej 50%. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powtarzając in extenso wywód zawarty w uzasadnieniu w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że nie mogła się ona ostać w obrocie prawnym, gdyż organ II instancji – wbrew obowiązkowi wynikającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – nie rozpoznał przedmiotowej sprawy po raz drugi w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na dzień orzekania przez ten organ. W szczególności SKO nie zweryfikowało dostatecznie wnikliwe ustaleń organu I instancji, jak tego wymagały art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., nie rozważyło i nie ustosunkowało się do zarzutów odwołania – a w każdym razie nie dało wyrazu takim rozważaniom w uzasadnieniu swej decyzji, które nie spełnia wymagań wynikających z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. – ponadto nie uzupełniło, w trybie art.136 k.p.a., materiału dowodowego w niezbędnym zakresie, wyznaczonym treścią przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Ową materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły w tej sprawie przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – art. 5 ust. 3 oraz art. 5 ust. 3a (błędnie określony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO i w odpowiedzi na skargę jako "art. 3a"). Pozytywne przesłanki uprawniające organ do wszczęcia postępowania w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wymienione zostały enumeratywnie w przepisie art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. Są nimi: (1) uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego; lub (2) odmowa złożenia oświadczenia majątkowego; (3) odmowa zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny lub poszukujący pracy; (4) odmowa, bez uzasadnionej przyczyny, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych. W myśl art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a. decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec tego dłużnika, który przez ostatnie 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze swych zobowiązań w kwocie nie niższej niż 50% wysokości bieżąco ustalonych alimentów. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że postępowanie w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych może zostać wszczęte po wystąpieniu chociażby jednej z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. Jednakże przed wydaniem decyzji w tej sprawie niezbędne jest ustalenie, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a., tj. czy przez okres ostatnich 6 miesięcy dłużnik alimentacyjny wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego w każdym miesiącu, w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Nawet bowiem wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jeżeli dłużnik wywiązuje się ze zobowiązań alimentacyjnych w zakresie określonym w art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a. (por. wyrok WSA z 19.12.2012 r., II SA/Sz 889/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie: "CBOSA"). W niniejszej sprawie jest poza sporem, że Skarżący, z nieusprawiedliwionej przyczyny (bo za taką należy uznać "zapomnienie" o terminie wizyty), nie zastosował się do wezwania z (...) r. i nie stawił się w PCŚ celem umożliwienia przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego. W konsekwencji ziściła się przynajmniej jedna z przesłanek wymienionych w przepisie art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. – w postaci uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – co uprawniało Prezydenta Miasta do wszczęcia postępowania w sprawie uznania Skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Sporną w rozpoznawanej sprawie pozostawała jedynie kwestia, czy Skarżący wywiązywał się ze zobowiązań alimentacyjnych w sposób określony w art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a., tj. czy "przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów." Powinności wyjaśnienia tych okoliczności organy obu instancji nie wykonały w sposób należyty. W pierwszej kolejności organy nie wyjaśniły, jaka jest kwota bieżących alimentów, którą zobowiązany był uiszczać Dłużnik – kwota ta nie została wskazana w żadnej z decyzji zapadłych w sprawie. Kwotę alimentów podał jedynie Skarżący w skardze i według jego oświadczenia – pokrywającego się w tym zakresie z kwotą świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych dla D. Sz. decyzją Prezydenta Miasta Poznania z (...) r. znak (...) (k. 2 akt adm. I inst.) – wynosi ona 350 zł (miesięcznie). A zatem 50% tej kwoty to (...) zł. Przede wszystkim jednak organy nie ustaliły prawidłowo okresu, w jakim należało zbadać sposób wywiązywania się przez Dłużnika ze zobowiązań alimentacyjnych. W ocenie Sądu pod użytym w art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a. pojęciem "ostatnich 6 miesięcy" należy rozumieć okres kolejnych sześciu miesięcy kalendarzowych bezpośrednio poprzedzający miesiąc, w którym dochodzi do wydania orzeczenia w sprawie (w analizowanym tu kontekście "ostatni" znaczy bowiem tyle, co "taki, po którym nie ma innego" – por. hasło "ostatni" w zn. 1 [w:] Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). Zatem w przypadku decyzji organu I instancji – która została wydana w dniu (...) r. – okres ostatnich 6 miesięcy w rozumieniu art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a. obejmował okres od grudnia 2013 r. do maja 2014 r. Tymczasem organ ten objął swym badaniem okres nieco wcześniejszy: od listopada 2013 r. do kwietnia 2014 r. Jeszcze istotniejszy błąd popełnił organ II instancji, który ograniczył się jedynie do skontrolowania (w dodatku: nie dość wnikliwego) okresu ustalonego przez organ I instancji. Tymczasem obowiązkiem SKO było prawidłowo ustalić i zbadać okres ostatnich sześciu miesięcy przypadających bezpośrednio przed wydaniem decyzji przez ten organ, a nie przez organ I instancji. Wskazany obowiązek stanowi refleks generalnej reguły – mającej swe źródło w ogólnej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – zgodnie z którą organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a nie tylko ogranicza się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania od decyzji wywołuje bowiem skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138, Nb 1 i 5, i powołane tam orzecznictwo). To z kolei implikuje m.in. konieczność uwzględniania przez organ odwoławczy wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji (por. m.in. wyroki NSA: z 21.06.2012 r., I OSK 767/11; z 01.02.2012 r., II OSK 2176/10; z 07.07.1998 r., IV SA 451/88 – CBOSA; por też: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., art. 138, Nb 1; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2014, uw. I.7 do art. 138) W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zasadnicza powinność orzekania przez organ II instancji na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego implikowała obowiązek powtórnego zbadania przez ten organ m.in. sposobu wywiązywania się przez Skarżącego ze zobowiązań alimentacyjnych "w okresie ostatnich 6 miesięcy", a więc – skoro decyzja drugoinstancyjna zapadła w dniu (...) r. – to przed jej wydaniem SKO winno zbadać, w trybie art. 136 k.p.a., okres od kwietnia do września 2014 r., czego jednak błędnie nie uczyniło. Uchybienie to mogło mieć zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż, jak wynika z materiału zgromadzonego w aktach sprawy (administracyjnych i sądowych), na poczet alimentów Dłużnika, co najmniej od stycznia 2014 r. były regularnie przekazywane komornikowi kwoty po (...) zł miesięcznie (opiewająca na taką kwotę wpłata z (...) r., której potwierdzenie Skarżący załączył do skargi, została najprawdopodobniej zaksięgowana na rachunku komorniczym dopiero w następnym miesiącu, co tłumaczyłoby brak w wykazie nadesłanym przez komornika wpłaty w lutym 2014 r. oraz wpłatę w podwójnej wysokości w marcu 2014 r.) – co stanowiłoby w każdym miesiącu ponad 50% z (...) zł bieżąco ustalonych (jak podano w skardze) alimentów. W związku z powyższym uchybieniem pozostaje kolejne naruszenie, jakiego dopuścił się organ II instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji, polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu tej decyzji do zarzutów odwołania, mimo że Skarżący podniósł w nim istotną okoliczność – która powinna zostać przez SKO zweryfikowana – iż od listopada podjął pracę i co miesiąc jego pracodawca przekazywał komornikowi na poczet alimentów kwotę (...) zł. W tym miejscu należy zaznaczyć, że obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi kolejny z istotnych i niekwestionowanych elementów wyżej powołanej zasady dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r., IV SA/Wa 622/10, CBOSA). Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 27.05.1998 r., IV SA 1130/96, CBOSA; por. także wyroki WSA: z 05.11.2010 r., I SA/Wa 539/10; z 02.12.2008 r., II SA/Rz 502/08; z 05.03.2014 r., IV SA/Po 1084/13 – CBOSA). Godzi się zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę (tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji) w ramach motywowania wydanej decyzji – ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę (strony) w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (zob. wyrok WSA z 20.11.2007 r., II SA/Bd 786/07, CBOSA). Z przywołanych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO, mając przy tym na uwadze, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy nie wykracza poza ramy zakreślone przez art. 136 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę SKO przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie i w zależności od jego wyniku wyda stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. MZ