II OSK 1465/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 224/14 w sprawie ze skargi I. K. na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zwrot opłaty recyklingowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. K. na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (zwanego dalej również Funduszem) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zwrot opłaty recyklingowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. I. K. wystąpiła do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o zwrot opłaty recyklingowej. Fundusz w piśmie z dnia 27 czerwca 2014 r. uznał powyższe żądanie za bezzasadne. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1162) obowiązek uiszczania opłaty recyklingowej wszedł w życie 1 stycznia 2006 r. i do dziś nie został uchylony. Opłata ta zgodnie z art. 40 ust. 7 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, ze zm.) stanowi z mocy ustawy przychód Funduszu, który nie ma możliwości samodzielnego zaniechania przyjmowania wpływów z tego tytułu, jak i zwrotu już otrzymanych kwot bez dyspozycji ustawodawcy. Takie działanie mogłoby zostać uznane za niezgodne z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 168). W świetle art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej państwa członkowskie mają pełną swobodę we wprowadzaniu nowych podatków oraz stosowania starych. Ustawa recyklingowa nie nakłada na pojazdy sprowadzane z zagranicy wyższych opłat niż na pojazdy wyprodukowane w Polsce. Obowiązek uiszczenia takiej opłaty dotyczy zarówno przedsiębiorcy, jak i konsumenta. Skargę na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej złożyła I. K., wywodząc, że organ skierował do niej jedynie pismo zawierające odmowę zwrotu. Dokonanie zwrotu musi być natomiast poprzedzone wydaniem stosownej dyspozycji, zatem rozpoznanie wniosku powinno nastąpić poprzez przyjęcie aktu z zakresu administracji publicznej nie zaś w formie czynności materialno – technicznej. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie trzydziestu dni od otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy i zasądzenie od organu kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Fundusz wniósł o jej odrzucenie z uwagi na pominięcie wezwania go do usunięcia naruszenia prawa oraz brak po stronie Funduszu statusu organu ewentualnie o oddalenie skargi, gdyż Fundusz nie pozostawał w bezczynności, skoro udzielił odpowiedzi pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazał, że Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885) i art. 400 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a w świetle art. 401 ust. 7 pkt 9 tej ostatniej ustawy opłaty recyklingowe stanowią przychód Funduszu. Zgodnie z art. 400k ust. 1 pkt 4 Zarząd Funduszu jest kompetentnym organem do gospodarowania jego środkami finansowymi, a więc do rozpatrzenia wniosku o zwrot opłaty recyklingowej. Z tego powodu – zdaniem Sądu pierwszej instancji – Fundusz jest podmiotem administracyjnym o charakterze funkcjonalnym, a ewentualne orzekanie w tym przedmiocie, tj. o zwrocie opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą, następuje w formie czynności materialno – technicznej o charakterze zewnętrznym jako jego prawnej formy działania. Odnosząc się do braku wezwania przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wezwanie takie jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i nie ma podstaw, aby ten warunek rozciągać na bezczynność polegającą na niewydaniu aktu lub niepodjęciu czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. Brak zatem takiego wezwania nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi. Odnośnie zaś zarzutu skarżącej, że Fundusz pozostawał w bezczynności, Sąd pierwszej instancji wskazał, że z dokumentów dołączonych do akt sprawy wynika, że pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. Fundusz odmówił skarżącej zwrotu opłaty recyklingowej, wyjaśniając podstawy swojego stanowiska. Tym samym, w dacie wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności. Jak podkreślił Sąd, zwrot wpłaty dokonanej na rachunek Funduszu jako wynikającej ze zobowiązania o charakterze publicznym (art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji), stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej podlegającą załatwieniu w formie aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Fundusz ustosunkował się negatywnie do żądania skarżącej i dokonał tego w formie czynności z zakresu administracji publicznej. Nie pozostawał więc w zwłoce w załatwieniu wniosku. Sposób jego załatwienia nie ma znaczenia w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest naruszenie art. 400 ust. 1 w zw. z art. 376 i 386 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na zrównaniu statusu NFOŚiGW jako państwowej osoby prawnej nie będącej organem administracji publicznej z organami administracji publicznej, podczas gdy NFOŚiGW służy odrębny od organów administracji publicznej status instytucji ochrony środowiska, 2. naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. naruszenie art. 1 i art. 3 § 2 i 3 w zw. z art. 1 § 1 P.p.s.a. poprzez objęcie kontrolą sądowo – administracyjną sprawy o zwrot opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 140), skierowanej przeciwko NFOŚiGW w sytuacji, gdy NFOŚiGW nie służy status organu administracji publicznej, w związku z czym jego działania bądź zaniechania w tym zakresie nie mogą podlegać kognicji sądu administracyjnego; b. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 1 i art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 P.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi, w odniesieniu do której nie występowały przesłanki warunkujące dopuszczalność jej wniesienia przed Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wskazując na powyższe zarzuty, Fundusz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi w trybie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem ujawniony na tle rozpoznawanej sprawy dotyczył ustalenia, czy Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o zwrot opłaty recyklingowej był organem administracyjnym władnym do jego rozpatrzenia. Formułując w rozpoznawanej kasacji zarzuty, jej autor starał się podważyć ten status, a w konsekwencji wykazać niedopuszczalność wniesienia w sprawie skargi. Analizując powyższą kwestię, zauważyć trzeba, iż problematyka formy rozstrzygania zwrotu tzw. opłaty recyklingowej oraz statusu Funduszu w tym postępowaniu była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak zwracano uwagę w jego orzecznictwie, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest państwowym funduszem celowym, który posiada osobowość prawną zgodnie z art. 400 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Natomiast w świetle art. 401 ust. 7 pkt 11 tej ustawy opłaty recyklingowe stanowią przychód powyższego Funduszu. Zgodnie z poglądami judykatury, Fundusz jest podmiotem administracyjnym o charakterze funkcjonalnym, skoro powierzono mu ustawowo niektóre zadania o charakterze publicznoprawnym, które dotyczą tego, że jest dysponentem środków kierowanych na ten Fundusz. Z tych też powodów, to tylko do tego podmiotu jako organu w znaczeniu funkcjonalnym mogą być adresowane wnioski o zwrot opłaty recyklingowej. Zwrot wpłaty na rachunek Funduszu, jako wynikającej ze zobowiązania o charakterze publicznoprawnym (art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji), stanowi zatem sprawę z zakresu administracji publicznej podlegającą załatwieniu w formie aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, a więc na drodze administracyjnej. Jak wywodzono w judykaturze, ewentualne orzekanie w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą następuje w formie czynności materialno – technicznej o charakterze zewnętrznym jako prawnej formie działania organu, którym jest Fundusz (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1608/09, z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 766/11; z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 2030/11; z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 321/12 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1833/13 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podzielił powyższą argumentację, uznającą – podobnie jak Sąd pierwszej instancji – w sprawach jak przedmiotowa, status Funduszu jako organu administracyjnego. Odnośnie argumentacji kasacji, podkreślić należy, iż uznanie Funduszu za organ administracji publicznej, który istotnie, co do zasady nim nie jest, dotyczyło specyfiki spraw dotyczących zwrotu tzw. opłaty recyklingowej, której Fundusz pozostaje dysponentem, wykonując w tym zakresie zadania publicznoprawne. Tym samym – jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji – zwrot opłaty recyklingowej przez Fundusz następuje w drodze czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Za chybiony uznać też trzeba zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 1 i art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 P.p.s.a. (zarzut 2.b.). Nie jest uzasadniony, bowiem pogląd wnoszącego kasację Funduszu, iż wobec niewyczerpania przez stronę skarżącą środków odwoławczych, w tym wypadku wezwania Funduszu do usunięcia naruszenia prawa - skarga na bezczynność powinna zostać odrzucona. Stwierdzić trzeba, iż zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie przyjęto pogląd, który zasługuje na akceptację, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest w zasadzie warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. i nie ma uzasadnionych podstaw, aby ten wymóg rozciągać na bezczynność polegającą na niewydaniu aktu lub niepodjęciu czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 71 oraz wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 - Legalis). Brak wezwania przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa nie mógł więc w okolicznościach sprawy niniejszej stanowić podstawy do odrzucenia skargi. Z przyczyn powyżej wskazanych, jako bezzasadne należało uznać też zarzuty naruszenia: art. 400 ust. 1 w związku z art. 376 i art. 386 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (zarzut 1) i art. 1 i art. 3 § 2 i 3 w związku z art. 1 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (zarzut 2.a). W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.