II OSK 1599/15

Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1379/14 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celi publicznego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1379/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. (znak [...]), Burmistrz C., m.in. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1, 3 i 4, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K.S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym polegającej na budowie farmy wiatrowej - 2 sztuki wraz z infrastrukturą techniczną w obrębie działki rolnej nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożył M.N., zarzucając ww. decyzji spełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 8, 9 i 10 k.p.a. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (zwanej dalej także "SKO"), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, z uwagi na rażące naruszenie art. 50 ust. 1, art. 59 oraz art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 10 § 1 k.p.a. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez inwestora decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] SKO uchyliło własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Wyrokiem z dnia 28 września 2011 r. II SA/Bd 535/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M.N. na ww. decyzję SKO. Na skutek skargi kasacyjnej M.N., wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2013r. II OSK 810/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Sądu pierwszej instancji oraz decyzję SKO z dnia [...] lutego 2011 r., gdyż za zasadny uznał zarzut naruszenia przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazano także, że ze względu na treść art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w razie zaistnienia przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji, zastosowanie znajduje norma art. 158 § 2 k.p.a. oraz iż kontroli w tym zakresie nie przeprowadził ani organ ani Sąd. Rozpoznając sprawę ponownie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] SKO uchyliło własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. i nie stwierdziło wydania decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ww. decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Powyższa decyzja SKO została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 210/14, a to dlatego, że decyzja ta została wydana przez osobę podlegającą wyłączeniu. Rozpoznając sprawę po raz kolejny decyzją z dnia [...] października 2014 r. kontrolowaną w tej sprawie SKO uchyliło zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] grudnia 2010 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. W uzasadnieniu SKO podniosło, że nie można stwierdzić by przedmiotowa decyzja była obarczona wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli kwestionowana decyzja została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to niezależnie od jej wad i tego, że w tym stanie faktycznym i prawnym nie powinna być wydana, miały zastosowanie wszystkie inne przepisy dotyczące takich decyzji (art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 49 k.p.a.). Przepisy art. 53 ust. 7 i 8 ww. ustawy stanowią w tym przypadku lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowych. Dalej organ wyjaśnił, że wydając decyzję Burmistrz uznał, że zamierzenie objęte wnioskiem mieści się w celach wskazanych w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stanowisko sądów w ocenie czy inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej mieściła się w celach publicznych wymienionych przez ustawodawcę w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji nie było jednolite. A zatem, w ocenie SKO, pomimo że decyzja ta narusza art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak omówione naruszenie nie może być zakwalifikowane jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem kwestia kwalifikacji elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego nie była oczywista. Skoro przepisy prawa powodują rozbieżną wykładnię, mniej lub bardziej uzasadnioną, to fakt wyboru jednej z tych interpretacji i niezastosowanie się do drugiej, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. SKO nie stwierdziło także, by w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza C. naruszenie przepisów proceduralnych miało charakter rażący, skutkujący stwierdzeniem wady kwalifikowanej. Nie sposób w szczególności wykazać, że jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania pozostawało w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do regulacji zawartej w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym SKO zauważyło, że w przedstawionych wyżej okolicznościach regulacja ta nie aktualizuje się wobec braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Niemniej, chcąc w pełni zrealizować zalecenia Sądów orzekających w niniejszej sprawie, organ zwrócił uwagę, że nawet w przypadku, gdyby zaistniała jedna z podstaw, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to i tak upływ dwunastomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiałby stwierdzenie nieważności decyzji. Termin ten upłynął bowiem w dniu 25 listopada 2009 r. Skargę na powyższą decyzję SKO wniósł M.N., zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 53 tej ustawy; art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6-10 k.p.a.; art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 53 ust. 1 i 2 tej ustawy i w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu wniesiona skarga nie jest uzasadniona. W motywach swego rozstrzygnięcia Sąd ten wyjaśnił, iż oceniając trafność zaskarżonej decyzji należało ustalić czy SKO prawidłowo uznało, że decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. nie zawiera kwalifikowanych wad m.in. czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu. Podniósł także, że w wyroku z dnia 28 września 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował oceny dotyczącej skutków rozbieżnej interpretacji przepisów, to znaczy jak kwalifikować elektrownie wiatrowe w kontekście spełnienia kryterium inwestycji celu publicznego i – wbrew stanowisku skarżącego – rozstrzygnięcie kwestii, czy elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego w świetle art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 2 i pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie było oczywiste i fakt ostatecznego ukierunkowania orzecznictwa w stronę przyjęcia, że inwestycje te nie stanowią inwestycji celu publicznego, nie zmienia oceny w zakresie charakteru wady decyzji lokalizacyjnej. Prawodawca bliżej nie określił, jakie obiekty i urządzenia należy uznać ze niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, o których mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (nie wynika to też wprost z prawa budowlanego, czy też prawa energetycznego), jak również co należy rozumieć przez ujęte w art. 6 pkt 4 ww. ustawy sformułowanie "obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska". Pojęcia te były przedmiotem wykładni sądów administracyjnych, która jakkolwiek obecnie już ugruntowana, wcześniej nie była jednolita. Zapadały bowiem rozstrzygnięcia, w których sądy administracyjne uważały, iż elektrownię wiatrową należy uznać za inwestycję celu publicznego. Obecnie zaś przeważył pogląd, iż ani przepis art. 6 pkt 2, ani przepis pkt 4 art. 6 powyższej ustawy, jak też żaden przepis innej ustawy, nie uprawnia do uznania budowy elektrowni wiatrowych za inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji wybór jednej z możliwych interpretacji nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Zdaniem Sądu nie stanowią też rażącego naruszenia prawa zarzuty formułowane wobec przebiegu postępowania. Jak zaznaczono, słusznie wskazuje SKO, że naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie można kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, ponieważ pozbawienie strony udziału w postępowaniu może być "konwalidowane" poprzez skorzystanie przez nią z możliwości wznowienia postępowania. Naruszenie związane z brakiem obwieszczenia prowadzi do pozbawienia udziału strony w postępowaniu, a więc nie może być kwalifikowane jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie takiego skutku nie może wywierać wydanie decyzji niezgodnie z wnioskiem inwestora, tj. ustalenie przez Burmistrza sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zamiast w decyzji o warunkach zabudowy. Rażące naruszenie prawa musi mieć charakter obiektywny. W przypadku naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy mieć na uwadze, że składając wniosek inwestor określa w jaki sposób oczekuje ukształtowania swojej sytuacji prawnej w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu słusznie wskazuje SKO, że skoro orzeczono zgodnie z wnioskiem inwestora, którego podanie dotyczyło ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla farmy wiatrowej i który nie kwestionował ustaleń organu w zakresie konieczności wydania decyzji lokalizacyjnej, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Dalej Sąd zaznaczył, że SKO ustaliło, iż nie wystąpiły inne okoliczności określone w art. 156 k.p.a. W konsekwencji organ słusznie uznał, że skoro nie stwierdzono kwalifikowanych wad decyzji, to bezprzedmiotowe są rozważania w zakresie przesłanek z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niestwierdzenie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że możliwości prawne wynikające z tego przepisu nie występują. Przyjęto także, że słusznie organ uznał, iż gdyby nawet wchodziła w grę możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2008 r., to upłynął termin określony w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja została doręczona inwestorowi w dniu 25 listopada 2008 r., a zatem dwunastomiesięczny termin przewidziany w art. 53 ust. 7 ww. ustawy do stwierdzenia jej nieważności upłynął w dniu 25 listopada 2009 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący kwestionując to rozstrzygnięcie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: - art. 3 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji w której powinien być zastosowany art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z "art. 156 pkt 2 k.p.a." w zw. z art. 53 ust. 1 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 5 tej ustawy w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 6-10 k.p.a. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji SKO z dnia [...] października 2014 r. i zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie wyżej przytoczonej podstawy kasacyjnej. Naruszenie ww. przepisów skarżący powiązał z: 1/ wadliwym przyjęciem przez Sąd, iż przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami był niejednoznaczny, a zatem – zdaniem skarżącego – nie było możliwe wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do turbin wiatrowych; 2/ Burmistrz wbrew wnioskowi inwestora wydał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzję o warunkach zabudowy, o co wnoszono; 3/ Burmistrz – wbrew obowiązkowi – nie ustalił stron postępowania i w konsekwencji nie powiadomił ich o toczącym się postępowaniu. Powyższe, zdaniem skarżącego, przeczy ocenie Sądu, że decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. nie narusza rażąco prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym, konkretnie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwesta ta jest o tyle istotna, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tym trybie ocenie właściwych organów podlega to, czy badana decyzja (tutaj: decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym) jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne inne wady badanej decyzji nie mogą być w tym postępowaniu brane pod uwagę. Powyższe determinuje także kontrolę sądów administracyjnych w tym zakresie. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (porównaj: wyrok NSA z 27.10.2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9.08.2016 r. II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z 2.03.2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z 11.05.1994 r. III SA 1705/93, opubl. Wspólnota 1994, nr 42, poz. 16; z 4.11.1994 r. IV SA 1176/94, opubl. ONSA-OZ 1997, nr 2, poz. 9; z 6.02.1995 r. II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996, nr 1, poz. 37). W niniejszej sprawie w decyzji z dnia [...] października 2014 r. SKO uznało, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych, w tym wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd ten zasadniczo należy podzielić. W konsekwencji nie było potrzeby rozważania ewentualnego zastosowania w sprawie art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, Burmistrz C. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji: budowa farmy wiatrowej – dwie sztuki wraz z infrastrukturą techniczną. Zauważyć trzeba, że w okresie wydawania powyższej decyzji potraktowanie inwestycji obejmującej budowę elektrowni wiatrowej jako inwestycji celu publicznego nie pozostawało w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treści art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten do celów publicznych zalicza budowę "i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Co do tego czy do takich "innych" urządzeń można zaliczyć elektrownie wiatrowe, w chwili wydawania decyzji przez Burmistrza C. istniał w orzecznictwie wyraźny spór. Pozytywnej odpowiedzi na to pytanie udzieliły m.in. wojewódzkie sądy administracyjne w następujących wyrokach: z 14.08.2007r. II SA/Sz 294/07; z 8.11.2006 r. II SA/Wr 188/06. Oczywiście wyrażano również poglądy przeciwne – zobacz: wyrok WSA w Szczecinie z dnia: 8.05.2008 r. II SA/Sz 224/08 oraz wyroki NSA z dnia: 11.05.2011 r. II OSK 806/10; 3.11.2010r. II OSK 1412/09. Jest okolicznością powszechnie znaną, że organy wielu gmin i Samorządowe Kolegia Odwoławcze w okresie wydawania przedmiotowej decyzji przez Burmistrza C. stały na stanowisku, że elektrownie wiatrowe mieszczą się w katalogu inwestycji celu publicznego. Takie stanowisko prezentowało także Ministerstwo Infrastruktury, które w piśmie z dnia 22 lutego 2008 r. nr BN6mI023-15/08/556 pt. "Zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych" (LEX nr 17260) wskazywało wprost, że "za inwestycje celu publicznego należy uznać budowę turbin wiatrowych, które służą wprowadzaniu energii elektrycznej do publicznej sieci elektroenergetycznej". Powyższa rozbieżność poglądów co do interpretacji art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście kwalifikacji elektrowni wiatrowych nie pozwala na przyjęcie, że decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Jak już wyżej wskazano, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości. I nie ma tutaj znaczenia, że aktualnie orzecznictwo sądów administracyjnych co do tego, że elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego jest jednolite. Istotne jest bowiem, że w okresie wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności istniał spór co do wykładni ww. przepisów. A opowiedzenie się przez organ za jedną z prezentowanych w orzecznictwie wykładni prawa i danie temu wyraz w wydanej decyzji, nie może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa (porównaj np.: wyroki NSA z dnia 13.10.2011 r. II OSK 1436/10 czy z dnia 2.06.2015 r. II OSK 2669/13). Również i wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchybienia przepisom postępowania, jakich dopuścił się Burmistrz C., nie mogły w tej sprawie skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Zasadniczo rację ma skarżący, iż organ administracji publicznej załatwiający sprawę administracyjną jest związany stanowiskiem inwestora i w sytuacji gdy inwestor żąda wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla danej inwestycji, organ nie może uznać, że w istocie wniosek dotyczy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niemniej jednak uchybienia tego w niniejszej sprawie nie można rozpatrywać w kategorii rażącego naruszenia prawa a więc naruszenia prawa i do tego kwalifikowanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wydana przez Burmistrza C. decyzja kształtuje sposób zagospodarowania terenu zgodnie z wolą inwestora wyrażoną w złożonym wniosku, czego inwestor nie kwestionował i nie kwestionuje. A zatem podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w takim przypadku jak niniejszy nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż organ działał w granicach przyznanego prawa do załatwienia sprawy zgodnie z wolą inwestora. Także i okoliczność, że Burmistrz C. wadliwie ustalił krąg stron postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nie może stanowić przesłanki prowadzącej do stwierdzenia nieważności decyzji. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu obliguje organ administracji do ustalenia, kto w danym postępowaniu może występować w charakterze strony oraz powiadomić takie osoby o toczącym się postępowaniu. Brak podjęcia przez organ czynności zmierzających do właściwego ustalenia kręgu stron w postępowaniu i w konsekwencji pozbawienie strony, bez jej winy, udziału w postępowaniu, o ile stanowi naruszenie określonych przepisów prawa, to jednak naruszenie to nie jest obwarowane sankcją nieważności, a jest podstawą do obrony w trybie wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 28.05.2014 r. I OSK 237/13 czy wyrok NSA z dnia 12.12.2014r. II OSK 1257/13). A zatem ewentualne wady postępowania w tym zakresie nie mogą wypełniać przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Reasumując uznać należy, że podniesiony zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy wskazanych w nim przepisów nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.