I SA/Wa 3435/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Pismem z dnia 21 listopada 2014 r. E. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 6 marca 2014 r. E. K., działająca przez pełnomocnika adw. M. B., złożyła wniosek o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności odnośnie nieruchomości położonej w W. przy ul.[...]. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., wydaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2002 r., Nr 41, poz. 361 ze zm.), w związku z § 7 pkt 15 lit. c uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.), art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 1 ust. 1, ust. 1a pkt 2, ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz.83), odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione na 99 lat na rzecz Z. B. – na podstawie umowy zawartej w dniu [...] stycznia 2002 r. Umowę spisano w wykonaniu postanowień decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lipca 2001 r., znak [...], wydanej na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w sprawie ustanowienia na 99 lat użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu – na rzecz Z. B. Na mocy umowy darowizny z dnia [...] sierpnia 2007 r., zawartej aktem notarialnym Rep. A nr [...] sporządzonym przez M. B., użytkownikiem wieczystym powyższej nieruchomości została E. K.. Po przytoczeniu treści art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 1a, art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości organ wskazał, że pojęcie następcy prawnego użyte w art. 5 przywołanej ustawy powinno być interpretowane jako następstwo pod tytułem ogólnym. Organ przywołał również orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dla wykazania, że na podobnym stanowisku stoi również orzecznictwo. W odwołaniu od tej decyzji, wniesionym przez adw. M. B. w imieniu Ewy K., podniesiono zarzut niewyjaśnienia całego materiału dowodowego sprawy – w ocenie odwołującej się organ dokonał błędnej wykładni postanowień umowy darowizny, gdyż zamiarem stron było przeniesienie na odwołującą się wszelkich roszczeń do przedmiotowej nieruchomości, w tym prawa do nieodpłatnego przekształcenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2014 r., [...], orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono argumentację nawiązującą do argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stała się przedmiotem przywołanej na wstępie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesionej pismem z dnia 21 listopada 2014 r. Decyzja ta została zaskarżona w całości. W skardze zarzucono: - rażące naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. nr 175, poz. 1459 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że E. K. nie przysługuje uprawnienie do bezpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, bowiem jest następcą prawnym Z. B. jedynie pod tytułem szczególnym; - obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy; - obrazę przepisów postępowania, to jest art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji dowodów, na podstawie których organ przyjął, iż E. K. nie przysługuje prawo do bezpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów wyrażonej w przepisie art. 80 k.p.a.; - obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, przy czym zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie zgłoszenie aktu poświadczenia dziedziczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że późniejsze nabycie spadku po darczyńcy pozostaje bez wpływu na ocenę przesłanek do nieodpłatnego przekształcenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Kwestią sporną w rozpatrywanej przez Sąd sprawie jest to, czy Skarżąca jest uprawniona do nieodpłatnego przekształcenia na zasadzie określonej w art. 5 w zw. z art. 1 ust. 1a ustawy z 2005 r. Mówiąc inaczej, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania interpretacji pojęcia "następca prawny", użytego w art.5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i udzielenia odpowiedzi, czy pod tym pojęciem należy rozumieć osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji uniwersalnej - na przykład dziedziczenia, czy również takie osoby, które uzyskały to prawo w drodze sukcesji pod tytułem szczególnym. Stosownie do art. 5 wskazanej ustawy: "Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie: 1) na rzecz osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, lub ich następców prawnych; 2) spółdzielni mieszkaniowych lub ich następców prawnych, będących użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, które uzyskały użytkowanie wieczyste w sposób określony w art. 1 ust. 1a pkt 1 lub pkt 2." Gdyby dokonać wyłącznie wykładni literalnej tego przepisu, to istotnie można wywodzić, że skoro ustawodawca użył pojęcia "następca prawny", zamiast np. spadkobierca, to pojęcie następca prawny obejmuje wszelkie sposoby nabycia prawa, zarówno w drodze sukcesji uniwersalnej, jak również w drodze sukcesji szczególnej. Jednakże odczytanie normy prawnej – art. 5 omawianej ustawy w jej literalnym brzmieniu, nie daje się pogodzić z pozostałymi przepisami wskazanej ustawy. Interpretując pojęcie "następca prawny" trzeba mieć na uwadze treść art. 4 omawianej ustawy, w którym ustawodawca, jako zasadę przyjął odpłatność przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, zaś wyjątkiem od tej zasady jest nieodpłatność. Skoro nieodpłatność przekształcenia jest wyjątkiem od zasady, to wykładnia pojęcia "nabywcy" uprawnionego do skorzystania z nieodpłatnego przekształcenia nie może mieć charakteru wykładni rozszerzającej. Z tego swoistego "przywileju nieodpłatności" skorzystać mogą jedynie osoby, które wypełniają dyspozycję art. 1 ust. 1a ustawy bądź ich spadkobiercy. Z istoty spadkobrania wynika bowiem, że spadkobierca wchodzi w ogół praw majątkowych spadkodawcy. W myśl art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. Spadkobierca zaś - jak stanowi art. 925 k.c. - nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, co następuje w chwili śmierci spadkodawcy. Korzystanie przez spadkobiercę z instytucji uregulowanej w art. 5 ustawy uzasadnione jest tym, iż wstępuje on w prawa swego "poprzednika" prawnego, z których ten nie mógł skorzystać. Natomiast osoba, która nabyła użytkowanie wieczyste od podmiotów, o których mowa w art. 1 ust.1a w drodze umowy cywilnoprawnej, wchodzi tylko w te prawa, które nabyła w drodze umowy. Nie ma żadnych racjonalnych podstaw, aby osoby takie traktować w sposób uprzywilejowany względem innych nabywców użytkowania wieczystego także w drodze umów cywilnoprawnych. W takiej sytuacji zostałaby naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Niezbędna jest zatem wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów omawianej ustawy. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r., ONSA 2001, nr 1, poz. 2). Wykładnia literalna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana, w zależności od charakteru regulacji, wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Literalne odczytanie przepisu art. 5 pkt 1 ustawy nie daje się pogodzić z pozostałymi przepisami ustawy. Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ administracji w zaskarżonej decyzji odnośnie tego, że pojęcie "następcy prawnego", w rozumieniu art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, należy rozumieć w sposób szczególny poprzez uznanie, że pojęcie to nie odnosi się do następcy prawnego w drodze sukcesji singularnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że pojęcie "następcy prawnego" w rozumieniu art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie odnosi się do następcy prawnego w drodze sukcesji singularnej (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 1259/09 – CBOSA; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r., I OSK 1288/12 - CBOSA). Należy więc stwierdzić, iż "następcą prawnym" w rozumieniu art. 5 ustawy z 2005 r. jest wyłącznie spadkobierca lub inny następca prawny pod tytułem ogólnym użytkowników wieczystych, określonych w art. 1 ust. 1a i tylko takie osoby nabywają uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Na poparcie powyższej tezy można przytoczyć wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 września 2001 r. (I SA 741/00, LEX nr 54440) wyrażony co prawda jeszcze na gruncie ustawy o przekształceniu z 1997 r., w którym Sąd stwierdził, iż nabywca prawa użytkowania wieczystego nie jest następcą prawnym zbywcy, tylko nowym dysponentem prawa będącego przedmiotem sprzedaży. W rozpoznawanej sprawie przeniesienie prawa nastąpiło w drodze umowy darowizny, która nie wywołuje takich skutków, jak nabycie w drodze sukcesji uniwersalnej. Nabycie nastąpiło bowiem w drodze umowy notarialnej zawartej na gruncie prawa cywilnego, zakładającej autonomię woli oraz zasadę, iż przenoszone jest to prawo, które posiadane jest przez zbywcę. Zważyć należy, że umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi na nabywcę wyłącznie prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej" (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r. I SA/Wa 1295/12 LEX nr 1323489). Zbycie przez użytkownika wieczystego prawa użytkowania wieczystego przed skorzystaniem z prawa do nieodpłatnego przekształcenia nie przenosi na nabywcę innych uprawnień, niż będącego przedmiotem umowy prawa użytkowania wieczystego. Tego rodzaju pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w sprawach o sygn. akt: I SA 741/00, I OSK 1687/07, I OSK 1752/07, I OSK 1259/09, czy I OSK 128/10. Takie rozumienie pojęcia następcy prawnego zaakceptował też Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że interpretacja art. 5 ustawy ma cechy trwałej i ustalonej w orzecznictwie, zaś orzecznictwo sądów jest jednolite. Trybunał uznał za oczywiście bezzasadny zarzut niejasności, czy nieprecyzyjności tego przepisu, skoro jest on jednolicie stosowany przez sądy (por. postanowienie TK z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt Ts 104/09). Uprawnionym następcą prawnym - w rozumieniu art. 5 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a tejże ustawy, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej. Zatem, o ile z żądaniem przekształcenia - zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy mogą wystąpić osoby fizyczne, prawne i spółdzielnie będące następcami prawnymi osób, które w dniu wejścia w życie ustawy były użytkownikami wieczystymi nieruchomości i nabyli to użytkowanie na zasadzie sukcesji generalnej, jak i sukcesji singularnej, o tyle prawo do nieodpłatnego nabycia mają wyłącznie następcy prawni, którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji uniwersalnej. Sytuacji Skarżącej nie zmienia to, że nabywając prawo użytkowania wieczystego znajdowała się jednocześnie, jako córka zbywcy, w gronie jej ustawowych spadkobierców. W wyniku umowy darowizny nastąpiło bowiem jedynie przeniesienie prawa do dysponowania użytkowaniem wieczystym, bez przeniesienia prawa żądania nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Fakt odziedziczenia spadku przez E. K. po Z. B., zmarłej w dniu [...] września 2014 r., nie ma z tego punktu widzenia znaczenia prawnego. W wyniku zawarcia umowy darowizny przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego wygasło bowiem prawo Z. B. do żądania nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Prawo żądania takiego przekształcenia nie istnieje bowiem odrębnie od prawa użytkowania wieczystego – może być ono zrealizowane wyłącznie przez tego, kto w dacie złożenia żądania oraz w dacie wydania rozstrzygnięcia przez właściwy organ jest użytkownikiem wieczystym. Prawo to wygasa zatem w sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego zostało przeniesione w drodze umowy prawa cywilnego. Sąd nie podziela podniesionego przez Skarżącą zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji dowodów, na podstawie których organ przyjął, iż E. K. nie przysługuje prawo do bezpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W wskazało bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w świetle przyjętego w orzecznictwie sposobu rozumienia przepisu art. 5 pkt 1 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarżąca nie jest uprawniona do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – bez względu na treść umowy darowizny. Notabene organ drugiej instancji zauważył, że stwierdzenie o przeniesieniu umową darowizny wyłącznie prawa użytkowania wieczystego potwierdza treść § 2 umowy darowizny, sporządzonej w dniu [...] sierpnia 2007 r. przez M. B. w formie aktu notarialnego, Rep. A nr [...]. Należy podkreślić, że nie jest przedmiotem sporu fakt, że Skarżąca uzyskała prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy darowizny. Fakt ten stanowi zaś wystarczającą przesłankę odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wobec powyższego nie można uznać za zasadny zarzutu obrazy przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, jak również zarzutu popełnienia przez organ błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów wyrażonej w przepisie art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu nie można podzielić wywodu zawartego w skardze, że przedmiotem darowizny było nie tylko prawo użytkowania wieczystego, ale również udział we wszelkich prawach i roszczeniach wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r., na co wskazuje szczegółowe opisanie przez strony stanu prawnego nieruchomości, efektu zakończonych lub toczących się wobec nieruchomości postępowań sądowych i administracyjnych, przedłożenie stosownych dokumentów uzasadniających złożone oświadczenia. W ocenie Sądu celem tych działań był wyłącznie opis stanu prawnego nieruchomości oraz ustanowionego na niej prawa użytkowania wieczystego, nie można zatem formułować na tej podstawie wniosków dotyczących zamiaru stron umowy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, przy czym zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie zgłoszenie aktu poświadczenia dziedziczenia, należy zauważyć, że organ drugiej instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, ale orzekł na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji. Należy również podkreślić, że prawo strony zgłaszania wniosków dowodowych nie jest uzależnione od uprzedniego wezwania jej przez organ do składania wniosków dowodowych. Strona może w dowolnym momencie toczącego się postępowania złożyć wniosek dowodowy. Trzeba również wskazać, że na gruncie ustawy przekształceniowej z 2005 r. zasadą jest uwłaszczenie odpłatne (art. 4 ustawy), które zapewnia gminom dochody za utratę własności komunalnej. Przekształcenie nieodpłatne jest natomiast wyjątkiem od zasady, zaś wyjątki od zasady powinny być interpretowane w sposób zawężający, a nie poszerzający. Nie można zatem zarzucać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., że w sposób błędny (zawężający) interpretuje przepis art. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1a ustawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.