II OSK 1906/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Go 42/13 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną, Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Go 42/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 11 sierpnia 2011 r. do Wójta Gminy K. wpłynął wniosek C. - spółka z o.o 2 S.K.A. w K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w tym parkingu, bilbordu reklamowego i 3 masztów flagowych, w K. na części działki o numerze ewidencyjnym [...]. Wydana, w wyniku uwzględnienia wniosku, decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Kolegium wskazało przede wszystkim na brak oryginału wniosku, jego braki formalne w stosunku do wymogów wynikających z przepisów art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak pełnomocnictwa dla osoby działającej w imieniu spółki oraz brak właściwych ustaleń dotyczących wysokości kalenicy i uzgodnień z zarządcą drogi gminnej. Po ponownym rozpoznaniu wniosku, Wójt Gminy K. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r., powołując się na przepisy art. 4, ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – dalej powoływanej jako u.p.z.p), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w K. budynku handlowo – usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w tym parkingu, bilbordu reklamowego i 3 masztów flagowych na części działki o numerze ewidencyjnym [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. po rozpoznaniu odwołania uczestnika postępowania M. S., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W jej uzasadnieniu, Kolegium stwierdziło, iż po dokonaniu uzupełnień w dniach 28 września 2011 r. oraz 3 i 24 kwietnia 2012 r., wniosek inwestora nie zawierał już braków i uchybień. Odnosząc się do poszczególnych przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, gdyż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa i handlowa. Ponadto istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia. W tym zakresie inwestor przedstawił niezbędne promesy pochodzące od gestorów sieci. Teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem jest to grunt sklasyfikowany jako klasa B-RIVA. SKO wskazało, iż w toku postępowania uzyskano także uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi gminnej, którym w tym przypadku jest Wójt Gminy K.. Zważywszy jednak na tożsamość organu ustalającego warunki zabudowy i zarządzającego drogą gminną, uzgodnienie takie nie wymagało formy odrębnego postanowienia w trybie art. 106 Kpa, natomiast znalazło odzwierciedlenie w aktach sprawy. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium stwierdziło również, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, czyniąc zadość dyspozycji § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie). Podkreśliło, że organ I instancji wyznaczając linię zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, a także wysokość górnej krawędzi elewacji i geometrię dachu postępował zgodnie z przepisami § 4 – 8 rozporządzenia, uwzględniając wartości średnie ustalone dla obszaru analizowanego, z dopuszczalnym ich zwiększeniem w określonej wysokości, co uzasadnione zostało charakterystyką innych obiektów o podobnych funkcjach, znajdujących się w tym obszarze. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że stosownie do przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jednakże dokument ten nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), nie wiąże tym samym organu przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, na co wskazuje się w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych. Kolegium wskazało też na wynikające z art. 6 ust. 2 ustawy o p.z.p. prawo każdego do zagospodarowania terenu, o ile nie narusza to prawem chronionego interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Podkreśliło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu, nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Wobec faktu, że wskazana we wniosku działka nr [...] nie leży na obszarze parku narodowego, jego otuliny, ani na obszarze Natura 2000, czy też w obszarze krajobrazu chronionego, Kolegium podzieliło stanowisko Wójta w zakresie braku podstaw do uwzględnienia, wynikających z takich form ochrony środowiska naturalnego, ograniczeń w zakresie korzystania z nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. M. S. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 4 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji, pomimo nierozpatrzenia zgłoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez ten organ art. 107 § 4 K.p.a. w zw. z § 8 rozporządzenia, poprzez brak w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyjaśnienia ustaleń dotyczących wysokości kalenicy, a także pomimo nierozpoznania zgłoszonych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów art. 107 § 4 w związku z art. 63 K.p.a., z art. 40 K.p.a., w związku z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak wyjaśnienia stwierdzonych poprzednio przez SKO uchybień dotyczących braków wniosku i pełnomocnictwa dla osoby składającej wniosek w imieniu spółki, braku wyjaśnienia podniesionej uprzednio przez SKO kwestii ewentualnych uchybień przy doręczaniu pism wnioskodawcy oraz w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji stwierdzonego przez SKO uchybienia w postaci niedokonania uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi gminnej, niewyjaśnienia przy podejmowaniu decyzji przez ten organ kwestii występowania na działce nr [...] ptaków podlegających ochronie. Dalej skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 u.p.z.p.. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo błędnego zastosowania przez ten organ wyżej wskazanych przepisów i wydania na rzecz wnioskodawcy decyzji ustalającej warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z funkcjami, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną obiektów budowlanych, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu obejmującego działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, a ponadto jest sprzeczna z interesami właścicieli sąsiednich działek, a także art. 9 ust. 4 ustawy w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo niezgodności przedmiotowej decyzji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Nadto, zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 6 ust 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo bezzasadnego odstąpienia przez ten organ od ustalenia szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkp. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że dla terenu, na którym planowana jest inwestycja objęta wnioskiem spółki, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadzają wymogu uzgadniania warunków zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., studium nie ma charakteru normatywnego - nie jest aktem prawa miejscowego. Jest aktem polityki wewnętrznej organu stanowiącego gminy. Z mocy wyraźnego przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Sąd I instancji podzielił prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że niedopuszczalne jest uzgadnianie projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kształtowanie warunków zabudowy ma bowiem charakter rozłączny, co oznacza, iż warunki te ustalane są albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy. Dodatkowo Sąd zauważył, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku handlowo-usługowego. Tym samym, realizuje ona funkcję uzupełniającą do funkcji mieszkaniowej. Jak wskazują wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wytyczonym przez organ obszarze, w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, zlokalizowane są liczne obiekty handlowo-usługowe i użyteczności publicznej. Mając na względzie uzupełniający charakter planowanej zabudowy, Sąd uznał, iż również z tego powodu zarzut skarżącego, powołującego się na ustalenia studium, traci na zasadności. WSA w Gorzowie Wlkp. uznał, że przeprowadzona przez organ analiza spełniania przez planowaną inwestycję zasady "dobrego sąsiedztwa" realizuje wymogi określone w art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Jego powiększenie w stosunku do minimalnego wymogu było w pełni uzasadnione, bowiem zapobiegło to "sztucznemu" podziałowi działek, na których terenie przebiegały granice obszaru analizowanego (por. pkt 1 na s. 2 części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu). W tej właśnie analizie szczegółowo wyjaśniono wszystkie istotne parametry, przemawiające za kontynuacją funkcji planowanej na działce nr [...] zabudowy, dotyczące wskaźników zabudowy, szerokości elewacji i wysokości budynków, wysokości i kierunku głównej kalenicy, typów dachów, kąta nachylenia i ich pokrycia. Parametry określające wysokość i kierunek głównej kalenicy zostały wyznaczone w sposób prawidłowy przez odniesienie do budynków sąsiednich o podobnej funkcji (pkt 6 na s. 4 analizy tekstowej). Uzasadnienie wyjaśniające przyjęte kryteria i sposób ustalenia tego parametru planowanej zabudowy wskazane zostały dostatecznie w powołanej analizie tekstowej a stan istniejący zobrazowany na załączniku graficznym. Za nieuzasadniony WSA w Gorzowie Wlkp. uznał również zarzut odstąpienia przez organy orzekające od zasady ustalania szerokości elewacji frontowej w oparciu o średnią szerokość takich elewacji w obszarze analizowanym. Sąd wskazał, że w pkt 4 analizy tekstowej przedstawiony został zarówno stan istniejący w obszarze analizowanym z wyszczególnieniem szerokości elewacji frontowych obiektów budowlanych w zależności od realizowanej przez nie funkcji jak i wskazane zostały przyczyny dla których odstąpiono od zastosowania zasady na rzecz wyjątku, w postaci przyjęcia za kryterium ustalenia tego parametru funkcji zabudowy (budynki handlowo - usługowe) oraz bliskości budynku o podobnej funkcji. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż taki sposób ustalenia tego parametru przyszłej zabudowy usługowej jest przejawem świadomego kształtowania jej zasadniczych cech. Nie był on przy tym nakierowany wyłącznie na uwzględnienie wniosku potencjalnego inwestora, ale wynikał z obiektywnych kryteriów i oceny stanu istniejącego. Również ustalenia organów w zakresie pozostałych parametrów wymaganych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, Sąd uznał za zgodne z jego przepisami, a decyzje organów za realizujące wymogi art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, obowiązująca linia dla planowanej nowej zabudowy od strony drogi krajowej (ul. S.) i drogi gminnej (ul. D.) została ustalona z uwzględnieniem wymogów w zakresie koniecznych odległości stawianych przez art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ) i z wyczerpującym uzasadnieniem przyczyn zastosowania odstępstwa (pkt 2 na str. 2 analizy tekstowej) od ogólnej zasady kontynuacji takiej linii w przypadku istnienia uskoków (§ 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Za prawidłowe Sąd uznał również ustalenia organów w zakresie pozostałych przewidzianych rozporządzeniem parametrów, w oparciu o które realizowana może być przyszła zabudowana działki nr [...], tj. odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury) czy geometrii dachu (§ 8), jak też wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7). Sąd wskazał, że z załącznika graficznego, który stanowi integralną część decyzji, wynika, że przedmiotowa działka, jak i wytyczony wokół niej obszar analizowany znajdują się w centrum miejscowości K.. Charakteryzuje się ono zróżnicowaną zabudową o bardzo różnorodnych formach architektonicznych. Istniejące obiekty budowlane realizują różnorodne funkcje zarówno publiczne jak i prywatne; mieszkalne (budynki jedno- i wielorodzinne), gospodarcze, garażowe, handlowe i usługowe, edukacyjno-oświatowe, rozrywkowo - gastronomiczne, a nawet cmentarne. Działka nr [...] przylega do drogi krajowej nr [...] (ul. S.) w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania (rondo) tej drogi krajowej z drogą wojewódzką (ul. G.) i gminną (ul. D.). Na należącej obecnie do skarżącego działce sąsiedniej nr [...], przy ul. D. usytuowany jest budynek nieczynnej zlewni mleka. Sąd uznał, że wskazane wyżej wyniki analizy przeczą twierdzeniom skarżącego o charakterze jego działki jako położonej w rejonie o wyłącznie funkcji mieszkaniowej i realizacji przez niego budowy domu jednorodzinnego "na działce w spokojnej okolicy w pobliżu sadu". W ocenie Sądu, wszystkie prawidłowo ustalone i przeanalizowane przez organy okoliczności wskazują, że planowana inwestycja odpowiada charakterystyce zabudowy analizowanego terenu i kontynuacji występujących na nim funkcji, nie naruszając zasady dobrego sąsiedztwa. W postępowaniu dokonano wszelkich niezbędnych uzgodnień, w tym także z zarządcą drogi gminnej (ul. D.). Za prawidłowe w tej kwestii Sąd uznał stanowisko SKO, iż w sytuacji gdy organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest też zarządcą drogi właściwym do dokonania uzgodnienia, nie musi ono mieć formy postanowienia, a wystarczające jest udokumentowanie tego faktu w aktach administracyjnych, co w niniejszej sprawie nastąpiło i znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji. W zakresie zarzutu braku odniesienia się przez organy do kwestii występowania na działce objętej wnioskiem - w przekonaniu skarżącego – kosów i słowików rdzawych, Sąd wskazał, iż w aktach udokumentowane jest wystąpienie Wójta Gminy K. do organu ochrony środowiska wraz z powołaniem się na identyczne twierdzenia poprzedniego właściciela działki [...] o występowaniu na działce [...] wskazanych gatunków ptaków. Odnosząc się do tych kwestii, organ ten wskazał na brak potrzeby uzgodnień, bowiem działka objęta wnioskiem inwestora nie leży w granicach żadnej z form ochrony przyrody. Wskazał jednocześnie, iż w sytuacji realizacji inwestycji i związanej z tym konieczności usunięcia gniazd czy siedlisk ptaków objętych ochroną gatunkową, inwestor będzie miał obowiązek wystąpić do właściwego organu ochrony środowiska o udzielenie zezwolenia o jakim mowa w przepisie art. 56 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 151 poz. 1220 ze zm.). Jak wynika z pisma organu ochrony środowiska, o tych obowiązkach wnioskodawca został powiadomiony. Wprawdzie, do kwestii obowiązków inwestora w przypadku występowania na działce gniazd ptaków podlegających ochronie gatunkowej, organy nie odniosły się, jednak w ocenie Sądu, nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii podnoszonych przez M. S. w kontekście zarzutu naruszenia kontrolowanymi aktami interesów osób trzecich, w tym w szczególności samego skarżącego, Sąd wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na początkowym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzja ta, mająca charakter swoistej promesy, nie przesądza o możliwości realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji ani nie konkretyzuje usytuowania obiektów budowlanych na działce wskazanej we wniosku. Ochrona interesów osób trzecich, uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie podlegają rozstrzygnięciu szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestora oraz wpływu planowanej przez niego inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Sąd podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, ochrona interesów wskazanych podmiotów nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tych przyczyn, za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego, uznając, że nie ma on zastosowania w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Sądu, w planowanej inwestycji nie sposób też doszukać się istotnie większych uciążliwości, niż te które wiązać należy z zamieszkiwaniem w centrum miejscowości w pobliżu ruchliwego skrzyżowania i otoczenia zabudowanego obiektami służącymi realizacji różnorodnych funkcji. W tej sytuacji, odnosząc się do zarzutu niezabepieczenia interesów skarżącego, związanych z usytuowaniem na działce nr [...] przyłącza (a nie ujęcia wody) do budynku byłej zlewni mleka, za wystarczające Sąd uznał wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy, że w przypadku kolizji planowanej inwestycji z istniejącymi podziemnymi lub napowietrznymi elementami infrastruktury technicznej, należy je usunąć na warunkach i w uzgodnieniu z ich właścicielami. Za pozbawioną podstaw Sąd uznał również grupę zarzutów nakierowaną na twierdzenie, iż SKO pominęło zarzuty odwołania dotyczące nieodniesienia się przez organ I instancji do wcześniej stwierdzonych przez organ odwoławczy uchybień postępowania zakończonego decyzją organu I instancji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Wbrew szerokim wywodom skargi poświęconym tej kwestii, za wystarczające Sąd uznał wskazanie w decyzji SKO, że wcześniej ujawnione braki wniosku o wydanie decyzji oraz brak pełnomocnictwa dla osoby składającej wniosek zostały uzupełnione, a pozostałe ujawnione wady postępowania w toku ponownego rozpoznania sprawy nie wystąpiły. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zasadniczo realizuje wymogi stawiane przez przepis art. 107 § 3 Kpa., pozostając wolne od naruszeń przepisów procesowych w stopniu, który obligowałby Sąd orzekający do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż przeprowadzona przez organ analiza zachowania przez planowaną inwestycję zasady "dobrego sąsiedztwa" spełnia wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z funkcjami, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną obiektów budowlanych, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu obejmującego działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, a ponadto jest sprzeczna z interesami właścicieli sąsiednich działek; 2. § 6 ust 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż przeprowadzona przez organ analiza zachowania przez planowaną inwestycję zasady "dobrego sąsiedztwa" spełnia wymogi wskazanego wyżej rozporządzenia, w sytuacji gdy organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, pomimo bezzasadnego odstąpienia przez organ I instancji od ustalenia szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym; 3. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja organu II instancji utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji niezgodną, a wręcz sprzeczną z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 140 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo nieuwzględnienia oraz niewyjaśnienie przez organy obu instancji kwestii występowania na działce nr [...] kosów i ptaszków (w ocenie skarżącego) będącymi słowikami rdzawymi; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zasadniczo realizuje wymogi stawiane przez przepis art. 107 § 3 K.p.a.; 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 4 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 4 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że realizacja inwestycji na zasadach ustalonych w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy spowoduje znaczne uciążliwości dla niego i innych właścicieli działek sąsiednich. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż dla jego działki wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą zamierza wybudować dom jednorodzinny. Lokalizacja planowanego budynku handlowo-usługowego negatywnie wpłynie na możliwość korzystania z jego działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Bezpośrednia bliskość tak dużego obiektu handlowego, który z działką skarżącego graniczyć będzie od strony magazynowej i wjazdu samochodów dostawczych, ze względu na spowodowany ruchem pojazdów i czynności magazynowych hałas, nie będzie sprzyjać zapewnieniu skarżącemu odpowiednich warunków do spokojnego zamieszkiwania. Skarżący kasacyjnie podniósł również, iż na działce nr [...] zlokalizowane jest ujęcie wody dla budynku byłej zlewni mleka, znajdującego się na jego działce, które w przypadku realizacji inwestycji znajdzie się pod nawierzchnią utwardzoną, co spowoduje dla niego w przypadku awarii wysokie koszty, a nawet konieczność jego likwidacji. Wywodził również, że zbyt bliska lokalizacja budynku pozbawi właścicielkę sąsiedniej działki dostępu do części jej działki, położonej za budynkiem inwentarskim. Zarzucił, oparte na dowolności i pozbawione uzasadnienia w zakresie skutków wprowadzenia wyjątku, odstąpienie przez organ II instancji od zasady ustalania szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym. Powtórzył też zawarte w skardze do WSA w Gorzowie Wlkp. uzasadnienie zarzutów sprzeczności inwestycji z ustaleniami studium oraz brak odniesienia się w decyzjach do kwestii występowania na działce nr [...] kosów i in. ptaków ( słowików rdzawych ). Zarzucił również niewyjaśnienie kwestii ewentualnego naruszenia przez organ I instancji art. 40 § 2 K.p.a. Za niewystarczające w tym zakresie uznał stwierdzenie, że brak pełnomocnictwa dla osoby składającej wniosek został uzupełniony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością 2 S.K.A. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Przedmiotem kontroli WSA w Gorzowie Wielkopolskim była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w G. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] września 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w K. budynku handlowo – usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w tym parkingu, bilbordu reklamowego i 3 masztów flagowych na części działki o numerze ewidencyjnym [...]. Z wyrokiem Sądu I instancji i skontrolowanymi decyzjami nie zgadza się skarżący kasacyjnie, właściciel działki sąsiedniej o nr ew. [...], zamierzający wybudować na niej dom jednorodzinny. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, kiedy zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministarcyjnym, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, aby kontrolę procesu subsumpcji przeprowadzać po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony. W niniejszej sprawie w celowym jest pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, jako że to normy zawarte w tych przepisach wyznaczają zakres i kierunki postępowania wyjaśniającego, koniecznego do ustalenia, czy zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, skarżący kasacyjnie powołał się na uchybienie zasadzie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania planowanego obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazując na takie skutki zaskarżonej decyzji, jak uciążliwości związane z hałasem, wzmożony ruch pojazdów emitujących spaliny i pieszych, zagrożenie licznymi kolizjami w związku z bliskością ronda. Odnosząc się do tego zarzutu, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, wskazującym na konieczność rozróżnienia dwóch etapów procesu inwestycyjnego: ustalenia warunków zabudowy i wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego a w razie braku planu z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) są spełnione. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego a w razie braku planu w granicach określonych przepisami szczególnymi mającymi zastosowanie w tym postępowaniu (tak m. in. w wyroku NSA z 15 marca 2010 r., sygn.. akt II OSK 1512/08, cbois). A zatem, celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego bądź przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 sierpnia 1998 roku, sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15, z dnia 15 marca 2006r., sygn. akt II OSK 629/05, LEX nr 198329). Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, LEX nr 44250). Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 2001 r. IV SA 1505/99 - ONSA 2002/4/153, z dnia 3 września 2002 r., IV SA 2372 - M. Prawn. 2002/22/1011). Z powyższych względów, w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty obrazy art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, polegające na naruszeniu interesu prawnego skarżącego z uwagi m.in. na hałas i emisje spalin. Zarzuty te dotyczą kwestii, które nie są przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji. Dotyczą one warunków techniczno - budowlanych określanych w pozwoleniu na budowę, a więc winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy są przedwczesne. Formułując zarzut naruszenia § 6 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wskazano na bezzasadne odstąpienie przez organ od ustalenia szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji zgodnie z zasadą określoną w § 6 ust.1 tego źródła prawa. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego, jak to uczynił Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewna całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwo w zakresie wymagań co do nowej zabudowy - tj. dopuszczają inne wyznaczenie, m. in. innej szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy (tak tez m. in. w wyroku NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn.. akt II OSK 1512/08, cbois). Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie wymóg uzasadnienia został spełniony, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Sąd wskazał na przedstawienie w pkt 4 analizy tekstowej zarówno stanu istniejącego w obszarze analizowanym, z wyszczególnieniem szerokości elewacji frontowych obiektów budowalnych w zależności od realizowanej przez nie funkcji, jak i na wymienienie przyczyn, dla których odstąpiono od zastosowania zasady na rzecz wyjątku. Jako kryterium ustalenia tego parametru przyjęto funkcję zabudowy (uwzględniając budynki handlowo-usługowe) oraz bliskość budynku o podobnej funkcji. Zatem, nie można odmówić zastosowanemu w powyższym z odstępstwu obiektywnego uzasadnienia względami ładu przestrzennego. Tym samym, zarzut naruszenia § 6 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zarzucając naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., skarżący kasacyjnie wskazuje na sprzeczność zaskarżonej decyzji z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Zgodnie ze studium, teren objęty zaskarżoną decyzją przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe, tymczasem planowana inwestycja to obiekt usługo-handlowy. Odnosząc się do tego zarzutu, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, tak co do określenia braku zależności między studium i decyzja o warunkach zabudowy, jak i co do uznania, że obiekt usługowy pełni funkcję uzupełniającą do funkcji mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie akceptuje pogląd, w myśl którego, ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (tak w wyrokach NSA z: 31 marca 2008, sygn. akt II OSK 317/07; 26 sierpnia 2011, sygn. akt II OSK 1027/11; z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1025/09; z 22 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1203/10, cbois). Podstawowy argument to ten, że studium nie jest źródłem prawa. Podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie jest trafny. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymieniono: art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 i art. 140 K.p.a. wskazując na niewyjaśnienie przez organy obu instancji kwestii występowania na działce nr [...], na której ma powstać planowana inwestycja, kosów i ptaszków – słowików rdzawych. Odnosząc się do tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kierując ten zarzut do organów, skarżący kasacyjnie nie wskazał, na czym polega wada zaskarżonego wyroku. Tymczasem, adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania powinien być w pierwszej kolejności sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, 2009 r., s. 468 i podane tam orzecznictwo). Z kolei, art. 174 P.p.s.a. wymaga, dla skuteczności podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postepowania, wskazania, ze wymienione uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej takiego wywodu nie ma. Zatem, podniesiony zarzut nie podlega rozważeniu. Na marginesie można wskazać, że Sąd przyznał, iż organy nie odniosły się do kwestii występowania na działce nr [...] kosów i innych ptaszków, równocześnie stwierdzając, że nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił, że w aktach znajduje się wystąpienie Wójta Gminy K. do organu ochrony środowiska oraz odpowiedź organu, że w sprawie tej nie występuje potrzeba uzgodnień, bowiem działka objęta wnioskiem nie leży w granicach żadnej z form ochrony przyrody. Nadto, organ wskazał, iż w przypadku realizacji inwestycji, zastosowanie znaleźć może art. 56 ustawy o ochronie przyrody, określający obowiązek inwestora wystąpienia o zezwolenie, o którym mowa w tym przepisie, o ile wystąpią warunki w nim określone. Zdaniem orzekającego NSA, nie można się zgodzić z zarzutem, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 4 K.p.a. Przypomnieć należy, że skuteczne powołanie się na podstawę kasacji określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 09.12.2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legalis). Przy czym, zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17.06.2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, Legali). Takiego wyjaśnienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. nie zamieszczono, zatem zarzut nie podlega rozpoznaniu. Na marginesie warto przypomnieć, że Sąd odniósł się do zarzutów skargi dotyczących uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podkreślając wyjaśnienia organu wskazujące na uzupełnienie braków wniosku i pełnomocnictwa dla osoby składającej wniosek. Nadto Sąd ocenił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zasadniczo spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., nie wykazując takich wad, które obligowałyby Sąd do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Odrębnie skarżący kasacyjnie formułuje zarzut naruszenia w art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 4 K.p.a. Naczelny Sąd zauważa, że wskazany zarzut nie został podparty żadnymi argumentami. Podsumowując powyższe uwagi dotyczące zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że zarzuty te nie są prawidłowo sformułowane, przez co nie podlegały rozpoznaniu. Mając na uwadze przestawioną powyżej argumentację i stwierdzając, że podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.