I OSK 1899/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 281/15 o odrzuceniu skargi R. G. na uchwałę Rady Dzielnicy T. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie skargi na działanie dyrektora oświaty postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. G. na uchwałę Rady Dzielnicy T. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie skargi na działanie dyrektora oświaty. Sąd przyjął, iż zaskarżona uchwała nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Uchwałą tą organ rozpatrzył skargę Pana W.S. na działanie R. G. – Dyrektora [...] i naruszenie przez nią art. 26 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r., o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r., nr 223, poz. 1458 ze zm.), poprzez zatrudnienie jego przyrodniej siostry w tymże Biurze, na stanowisku samodzielnego referenta w Dziale [...]. Została ona wydana na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a., a więc przepisów regulujących postępowanie skargowe, znajdujących się w Dziale VIII K.p.a. Zgodnie zaś z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tych przyczyn, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia R. G., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. i w zw. z art. 227 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na odrzuceniu skargi w wyniku błędnego uznania, iż przedmiotem skargi wniesionej do WSA przez R. G. jest skarga w rozumieniu działu VIII K.p.a., co skutkowało wydaniem błędnego orzeczenia, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiącego podstawę materialno-prawną skargi wniesionej przez R. G. na treść uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] – przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy skarżącej w sposób ewidentny przysługiwało (i nadal przysługuje) prawo do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, skarga złożona do Sądu pierwszej instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII K.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 K.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga z art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarga wniesiona przez R. G. nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczyła uchwały stanowiącej odpowiedź organu na zastrzeżenia Pana W. S. na działanie R. G. – Dyrektora [...]. Uchwała ta została przez Sąd właściwie oceniona jako wynik rozpatrzenia skargi złożonej w trybie unormowanym przepisami działu VIII k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie można również wywodzić z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Fakt, że skarga na działalność dyrektora została rozpatrzona przez radę gminy w formie uchwały, w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Wobec powyższego należało uznać, że na uchwałę Rady Dzielnicy [...] nr [...] nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., prawidłowo odrzucił skargę Dyrektora [...] – R. G. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu powiązany z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 i art. 227 K.p.a. jest zatem nieuzasadniony. W związku z przedstawioną wyżej argumentacją za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.