II GSK 1754/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 834/14 w sprawie ze skargi D. T. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną. II GSK 1754/15 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. T. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: W dniu [...] maja 2010 r. D. T. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2010. We wniosku rolnik zadeklarował Pakiet 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) oraz Pakiet 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 obejmującą płatność z tytułu realizacji pakietu 2, wariant 2.3 – 6.890 zł i płatność z tytułu realizacji pakietu 4, wariant 4.1 – 34.800 zł. Na skutek wniosków skarżącego składanych w kolejnych latach, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wydawał decyzje o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011 i 2012 w zakresie obejmującym ww. pakiety. W dniu [...] maja 2013 r. D. T. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 deklarując Pakiet 4 w wariancie 4.1. W związku z wykrytymi nieścisłościami – we wniosku nie wskazano pakietu 2, wariant 2.3 wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi udzielonej pismem z [...] września 2013 r. skarżący złożył korektę wniosku wraz z oświadczeniem, z którego wynikało, że wpisane we wniosku działki o nr 95/1 i 95/2 są użytkowane jako użytki zielone ekologiczne, a jedynie omyłkowo we wniosku nie wpisano pakietu 2.3. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w zakresie pakietu 4, wariant 4.1 i odmówił przyznania płatności w zakresie pakietu 2, wariant 2.3. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie, po jego rozpatrzeniu, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, a następnie, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 20.670 zł. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym potwierdził, że we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 nie zgłosił wariantu 2.3, ale wariant ten realizował w 2013 r., a osoba przyjmująca wniosek nie zwróciła uwagi na to przeoczenie. Na wezwanie organu skarżący dokonał korekty i złożył wyjaśnienie wraz z odpowiednimi dokumentami. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że w myśl ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173; dalej: u.w.r.o.w.) pomoc przyznawana jest na wniosek, co oznacza, że wnioskodawca sam określa treść swojego żądania, a decyzja w sprawie płatności wydawana jest w oparciu o dane podane we wniosku. Organ powołał następnie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) i wskazał, że jednym z warunków przyznania płatności jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Ponadto przepisy rozporządzenia nakładają obowiązek sporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności. Odnosząc się do argumentów skarżącego, że brak wskazania we wniosku wariantu 2.3 był wynikiem przeoczenia, organ powołał się na przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE seria L, nr 316, s. 1, ze zm.), z których wynika, że do dnia 31 maja rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć formularz zmiany, o ile nie został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku lub powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy taka kontrola na miejscu stwierdzi nieprawidłowości. Organ zauważył, że w badanej sprawie korekta wniosku nastąpiła w wyniku wezwania wysłanego przez organ, w związku ze stwierdzonymi we wniosku nieprawidłowościami. Rolnik ma obowiązek zadeklarowania powierzchni stosownych pakietów, realizacji których się podejmuje, w sposób odpowiadający warunkom przyznania płatności. W warunkach tych mieści się również prawidłowe zadeklarowanie powierzchni działek rolnych, zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym. W dalszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.), rolnik zobowiązany jest złożyć wniosek o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Jeżeli nie zamierza ubiegać się w danym roku o przyznanie kolejnej płatności na realizację danego wariantu, zamiast wniosku o jej przyznanie składa na formularzu informację o gruntach na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu. We wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 skarżący zadeklarował realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego tylko w zakresie pakietu 4, wariant 4.1. Nie zadeklarował zobowiązania w zakresie pakietu 2, wariant 2.3, ani też nie złożył wspomnianej informacji. W myśl przepisów rozporządzenia z 2013 r. płatność podlega zwrotowi m.in. wówczas, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu albo wspomnianej wyżej informacji. Zdaniem organu w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy dające podstawę do odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, gdy kwota do zwrotu nie przekracza równowartości 100 euro. W badanej sprawie kwota przypadająca do zwrotu za lata 2010-2012 w każdym z nich przekracza znacznie tą równowartość. W ocenie organu brak było również podstaw do zastosowania przepisów rozporządzeń unijnych, które wyłączają obowiązek zwrotu płatności, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Płatności za lata 2010, 2011 i 2012 zostały wypłacone na podstawie prawomocnych decyzji, nie można więc mówić o błędzie organu, ponadto to strona nie dochowała zaciągniętego zobowiązania dla wariantu 2.3. Skargę na opisaną decyzję wniósł D. T. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, realizacja Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie "Program rolnośrodowiskowy". Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w., pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Wnioskodawca zatem sam określa treść swojego żądania, a decyzję w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej organ ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określają rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie art. 29 u.w.r.o.w. W badanej sprawie w odniesieniu do płatności za rok 2010, 2011 i 2012 obowiązywało rozporządzenie MRiRW z 26 lutego 2009 r., zaś od 15 marca 2013 r. obowiązuje rozporządzenie z 13 marca 2013 r. WSA wskazał, ze z obydwu rozporządzeń wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzeń z 2009 i 2013 r.) Obydwa rozporządzenia nakładają również obowiązek sporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej, przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej (§ 2 ust. 4 rozporządzeń z 2009 i 2013 r.). Zdaniem Sądu I instancji w analizowanej sprawie istota problemu nie dotyczy bezpośrednio realizacji zobowiązania w rozumieniu przestrzegania wspomnianych wymogów szczególnych dotyczących poszczególnych pakietów, ile kwestii deklarowania działek rolnych do płatności w ramach poszczególnych pakietów w kolejnych latach. Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe przez złożenie wniosku o płatność w 2010 r. skarżący zadeklarował pakiet 2 w wariancie 2.3 oraz pakiet 4 w wariancie 4.1. Te same deklaracje składał we wnioskach za lata 2011 i 2012. Na tej podstawie przyznawano mu i wypłacano płatności za lata 2010-2012. Problem pojawił się we wniosku za rok 2013. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że skarżący zadeklarował w tym wniosku tylko pakiet 4 w wariancie 4.1, pomijając drugi z realizowanych wariantów. Niesporne jest także, że skarżący nie złożył planu działalności rolnośrodowiskowej dla tego wariantu. Z wyjaśnień i oświadczeń składanych przez skarżącego wynika, że uczynił to w wyniku omyłki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał za wiarygodne twierdzenia skarżącego co do omyłkowego niezadeklarowania wariantu 2.3. Sąd I instancji wskazał, że w myśl przepisów rozporządzenia z 2013 r. rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe powinien złożyć wniosek o przyznanie kolejnych płatności, a jeżeli nie zamierza ubiegać się w danym roku o przyznanie kolejnej płatności do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, zamiast wniosku o jej przyznanie składa, na formularzu udostępnionym przez Agencję, informację o tych gruntach lub zwierzętach oraz o wariancie realizowanym na tych gruntach lub w odniesieniu do tych zwierząt, wskazując położenie tych gruntów i ich powierzchnię (§ 23 ust. 3). Sankcja za niedopełnienie tych obowiązków jest daleko idąca – w myśl § 39 ust. 2 pkt 4 płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub zwierząt. Wobec niespornych faktów niezłożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 w zakresie wariantu 2.3 oraz niezłożenia informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, zaktualizowały się przesłanki orzeczenia o zwrocie płatności w zakresie tego wariantu przyznanych i wypłaconych w latach 2010-2012. Zdaniem WSA nie może zostać uwzględniony argument skarżącego, że niezasadne jest orzekanie o zwrocie płatności w sytuacji, gdy w rzeczywistości realizował zobowiązanie w 2013 r., a jedynie na skutek omyłki nie zadeklarował wariantu 2.3. Sąd I instancji powołując się na wyrok Trybunał Sprawiedliwości UE z 7 lutego 2013 r. (sprawa C-454/11, Gunars Puts v. Lauku atbaltsa dienests; dostępny na stronie: curia.europa.eu) wywiódł, że wymóg corocznego składania wniosków, wprowadzony krajowym rozporządzeniem z 2013 r., w pełni odpowiada zasadom wynikającym z prawa unijnego. Odnosząc się do argumentacji skarżącego wskazującej, że dokonanie korekty wniosku w dniu 23 września 2013 r., w której dopisał nieuwzględniony wcześniej wariant 2.3, zwalnia go z obowiązku zwrotu płatności, Sąd I instancji wskazał, że przepisy dotyczące płatności pozwalają na dokonywanie odpowiednich korekt wniosków, czynią to jednak z zastrzeżeniem odpowiednich warunków. WSA wskazał, że z art. 14 rozporządzenia nr 1122/2009 (znajdującego zastosowanie w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych z mocy odesłania zawartego w art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011) wynika, że po wygaśnięciu terminu składania pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności można dodać do pojedynczego wniosku, pod warunkiem że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy. Zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy odnośnie do poszczególnych działek rolnych lub odnośnie do uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku można dokonać na tych samych warunkach. Ustęp 2 artykułu 14 wskazuje jednak, że zmiany dokonane zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu notyfikuje się właściwym organom na piśmie najpóźniej do dnia 31 maja danego roku kalendarzowego. Ponadto z ust. 3 wynika, że jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. WSA podniósł, że w badanej sprawie nie zostały dochowane przedstawione wyżej warunki pozwalające na uznanie korekty złożonej przez skarżącego za dopuszczalną zmianę wniosku. Po pierwsze, korekty dokonano znacznie po upływie terminu określonego w art. 14 ust. 2 (termin: 31 maja – korekta złożona w dniu 23 września 2013 r.). Po drugie, trafnie organ zauważył, że korektę złożono w wyniku wezwania organu dokonanego w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Z uwagi na treść art. 14 ust. 3 wyklucza to uznanie korekty za dopuszczalną. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo odmówił zastosowania w sprawie przepisów wyłączających obowiązek zwrotu nienależnej płatności jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy, innej władzy lub błąd nie mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika. Regułę taką wprowadzał, obowiązujący do 31 grudnia 2009 r., art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE, seria L, nr 141, s. 18, ze zm.). Z mocy odesłania zawartego w art. 2 rozporządzenia nr 1975/2006 reguła ta znajdowała również zastosowanie do płatności rolnośrodowiskowych. Od 1 stycznia 2009 r. reguła ta znalazła się w art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009, które jednocześnie w art. 86 ust. 2 dokonało stosownego przeniesienia odesłania ("Odesłania do rozporządzenia (WE) nr 796/2004 traktuje się jako odesłania do niniejszego rozporządzenia i odczytuje zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku II"). Od 1 stycznia 2011 r. reguła ta pojawiła się w treści art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo organ przyjął, że reguła ta nie może być w badanej sprawie zastosowana. Błąd leży ewidentnie po stronie skarżącego, który nie zadeklarował jednego z wariantów stanowiącego realizacją przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Nie da się też żadną miarą przyjąć, aby był to błąd, który nie mógł zostać wykryty przez rolnika, jest wręcz odwrotnie – błąd ten mógł i powinien być bez trudu wykryty przez skarżącego. Z tych samych względów odpada możliwość zastosowania akapitu 2 w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011), zgodnie z którym w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. Skoro wykluczono możliwość zastosowania akapitu 1, wyłącza to możliwość sięgania do akapitu 2, który modyfikuje zastosowanie zasady. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniósł D. T. Zaskarżonemu wyrokowi podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne oznaczenie granic i przedmiotu sprawy i pominięcie oceny kwestii prawidłowości wypełnienia, złożenia oraz przyjęcia wniosku o płatność złożonego dnia [...] maja 2013 r., pomimo że w niniejszej sprawie w pierwszym rzędzie należało zadać, czy złożono kompletny wniosek i czy postępowanie pracownika organu przyjmującego wniosek było prawidłowe; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy w sytuacji, gdy Sąd nie dysponował pełnymi aktami spraw (dokumentacją z kontroli kompletności oraz kontroli administracyjnej wniosku złożonego dnia [...] maja 2013 r.), lecz jedynie pojedynczymi dokumentami. W związku z tym zamknięcie rozprawy nastąpiło przedwcześnie, a Sąd bezpodstawnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na: a) wydaniu orzeczenia przy braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy, tj. bez uprzedniego zweryfikowania postępowania organu w zakresie oceny poprawności wypełnienia, złożenia oraz przyjęcia wniosku złożonego w dniu [...] maja 2013 r. oraz zawierania przez niego braków formalnych, jako punktu wyjścia do oceny prawnej stanu faktycznego spornej sprawy, b) wydaniu orzeczenia przy braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy, tj. bez dokonania oceny możliwości potraktowania braku wpisania przez Skarżącego we wniosku złożonym w dniu [...] maja 2013 r. numeru wariantu, jako błędu oczywistego, który może być poprawiony w każdym momencie; c) braku odniesienia się do wszystkich wskazanych w skardze zarzutów, w szczególności braku odniesienia się do podnoszonej przez skarżącego możliwości potraktowania braku wpisania przez skarżącego we wniosku złożonym w dniu [...] maja 2013 r. numeru wariantu, jako błędu oczywistego, który może być poprawiony w każdym momencie, d) sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego nie wynika, aby sąd dokonał wszechstronnej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w kwestii prawidłowości i kompletności wniosku o płatność złożonego dnia [...] maja 2013 r., prawidłowości postępowania pracownika przyjmującego ten wniosek oraz okoliczności związanych z zastosowaniem błędu oczywistego; 4) art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 9 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie przez sąd funkcji kontrolnej wobec zaskarżonego orzeczenia, polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że organy administracyjne obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego dotyczącego obsługi wniosku złożonego w dniu [...] maja 2013 r., co doprowadziło do nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 21 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania, rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina oraz art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, pomimo że w ocenie skarżącego pomyłkę należy traktować, jako błąd oczywisty, który może być poprawiony w każdym momencie, natomiast sąd nie odniósł się w żaden sposób do omawianej kwestii, nie dokonał oceny tego przepisu, czyniąc tym samym zarzut ewentualnego naruszenia prawa materialnego zasadnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2016.718 j.t.) rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszneie art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony, zwłaszcza że Sąd I instancji nie pominął oceny prawidłowości wypełnienia, złożenia oraz przyjęcia wniosku złożonego dnia [...] maja 2013 r., ale w sposób oczywisty odniósł tą kwestię do zasadności orzeczenia o zwrocie płatności rolnośrodowiskowych za wcześniejsze lata właśnie wobec braku skutecznego złożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności w 2013 r. albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 . Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stawiając ten zarzut kasator nie dostrzega istoty regulacji zawartej w przytoczonym przepisie, sprowadzającej się do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy. Kasator związków takich nie wykazał i z tego powodu zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Dodatkowo Sąd I instancji nie mógł naruszyć regulacji art. 135 p.p.s.a. ponieważ z treści przywołanego przepisu wynika jednoznacznie, że ma on zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi - podstawą do jego zastosowania jest bowiem stwierdzenie przez sąd, że nie tylko akt lub czynność bezpośrednio do sądu zaskarżone, ale także akt lub czynność poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1678/11, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w rozpatrywanej sprawę Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 133 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencja powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracynym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., z punktu widzenia istoty zawartej na ich gruncie regulacji, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. W uzasadnieniu wskazanego zarzutu podkreślono, że Sąd nie dysponował pełnymi aktami sprawy (dokumentacją z kontroli kompletności oraz kontroli administracyjnej wniosku złożonego dnia [...] maja 2013 r.), lecz jedynie pojedynczymi dokumentami. Ponownie odwołując się do konsekwencji wypływających z treści art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. podnieść należy, że autor skargi kasacyjnej powtarzając w tym względzie wyłącznie sformułowanie ustawowe o "istotnym wpływie na wynik sprawy", nie wyjaśnił na czym w istocie wpływ zarzucanego naruszenia tego przepisu na wynik sprawy polegał. Skoro w niniejszej sprawie spór nie dotyczy treści wniosku złożonego dnia [...] maja 2013 r., ale kwestii konsekwencji prawnych wynikających z tego wniosku oraz złożonej w następstwie wezwania organu korekty tego wniosku, to pominięcie przez autora skargi kasacyjnej wyjaśnienia kwestii wpływu na wynik sprawy ewentualnego braku dokumentacji z kontroli kompletności oraz kontroli administracyjnej wniosku złożonego dnia [...] maja 2013 r. powoduje, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może być uznany za zasadny. W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 14 rozporządzenia nr 1122/2009. To, że art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi o korekcie oczywistych błędów, nie oznacza, że Sąd popełnił błąd uznając, że poprawki do wniosku, o których mowa w art. 14 tego rozporządzenia to korekta wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu nie doszło także do niewłaściwego zastosowania tego przepisu To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika również, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie są trafne. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. WSA w Lublinie, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art.3 § 1p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać także należy, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Przepis ten ma zatem jedynie charakter ustrojowy i mógłby zostać naruszony w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego miało zdaniem kasatora polegać na niezastosowaniu art. 21 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. oraz art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, pomimo że pomyłkę skarżącego należało traktować jako błąd oczywisty, który może być poprawiony w każdym momencie. W tym kontekście należy zauważyć, że zgodnie z punktem 26 preambuły ww. rozporządzenia – w przypadku, gdy wnioski o przyznanie pomocy zawierają oczywiste błędy, w każdej chwili powinna istnieć możliwość ich sprostowania. Zgodnie z art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 27 stycznia 2011 r. w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje mogą być skorygowane w każdym momencie po ich złożeniu, jeżeli właściwe organy stwierdzą w nich oczywisty błąd. Nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy. Zatem przepisy te regulują nieograniczoną dopuszczalność korekty oczywistych błędów we wniosku. Powstaje natomiast zasadniczy problem, które nieprawidłowości we wniosku mogą zostać uznane za "oczywiste" błędy, a które nie, co ma ten skutek, że – po ich wykryciu przez organ - są one nieusuwalne, co z kolei powoduje konsekwencje z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/200 tj. ograniczenie lub wykluczenie z pomocy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II GSK 942/12 (opubl. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) w art. 21 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 (podobnie art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11) mowa jest o "oczywistym błędzie wniosku" nie zaś np. o "oczywistej omyłce pisarskiej lub rachunkowej". Istota problemu tkwi zatem w łatwości wykrycia błędu, która decyduje o jego oczywistym charakterze. Skład orzekający podziela w całości pogląd wyrażony w cytowanym wyroku, że błąd jest oczywisty, jeśli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie. Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać dla rolnika konsekwencji związanych z próbą uzyskania nienależnych, zawyżonych dopłat. Przepis ten nie znajdował zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, ponieważ we wniosku kontynuacyjnym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej skarżący zaznaczył jedynie pakiet 4.1, nie wskazał natomiast pakietu oznaczonego symbolem 2.3. Korekta przewidziana w cytowanym przepisie odnosi się natomiast do oczywistych błędów, nie mających znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia wniosków, a więc nie wpływających na zakres żądania. Na zakres żądania niewątpliwie wpływa natomiast deklaracja dotycząca wariantu prowadzonych upraw i wynikających z tego tytułu płatności jakie przysługują rolnikowi. Jeżeli zatem wniosek w określonym zakresie w ogóle nie został złożony nie można tego uznać za oczywisty błąd w rozumieniu art. 21 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009 oraz art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Ponadto przypomnieć należy, że zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcia organów wydane zostały w oparciu o § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.361) zgodnie, z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana za realizację tego wariantu. Zatem Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował rozstrzygnięcia organów dotyczące zwrotu pobranych płatności rolnośrodowiskowych wobec ustalenia braku złożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności za realizację danego wariantu albo informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając jej zarzuty za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.