IV SA/Wa 255/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO w [...], Kolegium, organ nadzoru), znak: [...] z [...] listopada 2014 r. wydania na podstawie art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), w zw. z art. 17 pkt 1) k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz.U. 2001, Nr 79, poz. 856, ze zm.), w związku z wnioskiem Gminy [...] oraz po rozpatrzeniu wniosku pana K. W. (dalej: skarżący, strona skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2006 r. Nr [...]. Stan sprawy przestawiał się następująco: Wójt Gminy [...] w decyzji Nr [...] z [...] maja 2006 r. ustalił na wniosek pana K. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku składowego na sprzęt rolniczy na budynek o przeznaczeniu usługowo-gastronomicznym z organizacją imprez okolicznościowych, na działce nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Państwo E. i W. M. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. SKO w [...] w wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, w decyzji z [...] maja 2014 r., znak: [...], stwierdziło nieważność ww. decyzji. Gmina [...] oraz pan K. W. w ustawowym terminie złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W decyzji z [...] listopada SKO w [...]: w 1) w związku z wnioskiem Gminy [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze; 2) po rozpatrzeniu wniosku pana K. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a, w zw. z art. 127 § 3 k.p.a, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem SKO w [...], w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy [...] Nr [...] z [...] maja 2006 r. Gmina [...] nie występowała jako strona postępowania, bowiem orzeczenie to nie dotyczyło nieruchomości stanowiących własność Gminy [...]. Według SKO, organ l instancji, który wydał decyzję, której nieważność stwierdził organ nadzorczy, nie ma praw strony postępowania, a w konsekwencji nie może skutecznie złożyć wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności wydanej przez siebie decyzji. Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze, prowadzone w związku z odwołaniem Gminy [...], stosownie do art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, Kolegium uznało za zasadne własne rozstrzygnięcie z [...] maja 2014 r., znak: [...], w którym stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji. W ocenie SKO w [...], z akt sprawy wynika bowiem niezbicie, iż orzeczenie z [...] maja 2014 r., znak: [...], w którym Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla rzeczonej inwestycji, wydane zostało bez wymaganej przepisami prawa analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w formie graficznej i tekstowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że wprawdzie w przedmiotowej sprawie decyzja z [...] maja 2014 r., znak: [...], ustala warunki w zakresie zmiany sposobu użytkowania istniejącego już budynku, nie zachodziła zatem potrzeba ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej, gdyż te elementy pozostały bez zmian. Niemniej jednak, jeżeli wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania, wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) musi być spełniony w zakresie określenia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla nowej funkcji obiektu, na podstawie przeprowadzonej analizy obszaru. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest bowiem wskazaniem, które spośród budynków sąsiednich, będą stanowiły - w zakresie funkcji - punkt odniesienia do ustalenia, czy planowana zmiana sposobu użytkowania budynku będzie stanowiła kontynuację istniejącej już zabudowy, w zakresie jej funkcji, a zatem czy nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa. W skardze strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów: 1. art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że wskazane uchybienia decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2006 r. Nr [...] miały charakter rażącego naruszenia prawa; 2. naruszenie art. 156 § 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne; 3. naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego oraz jego wybiórczą ocenę, w szczególności: a. ograniczenia rozważań wyłącznie do przytoczenia przepisów obowiązującego w dacie wydania decyzji prawa, bez wyjaśnienia na czym polegało naruszenie prawa i dlaczego w warunkach przedmiotowej sprawy naruszenie to zostało zakwalifikowane jako rażące; b. pominięcia skutków prawnych decyzji, a w szczególności faktu, iż na podstawie uchylonej decyzji została wydana decyzja (pozwolenie na budowę) Nr [...] z [...] lutego 2007 r. i w konsekwencji realizacji procesu budowlanego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] października 2008 r. nr [...] udzielająca "pozwolenia na użytkowanie inwestycji t.j. budynku usługowo gastronomicznego z organizacją imprez okolicznościowych usytuowanych na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...]; 4. naruszenie art. 8 k.p.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego w ocenie organu, decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie strony skarżącej, reprezentowanej przez pełnomocnika M. K., SKO pominął okoliczność w postaci dwukrotnego wykonania analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu po raz pierwszy w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku składowego na sprzęt rolniczy, a następnie dla budynku z przeznaczeniem na usługi i gastronomię z organizacją imprez okolicznościowych. Strona skarżąca podnosi, że w aktach sprawy znajdują się mapy zawierające graficzne oznaczenie sposobu zagospodarowania działki, decyzja został przygotowana przez urbanistę panią A. Z. Powyższe fakty wskazują w ocenie skarżącego, że organ dopełnił wymogów formalnych związanych z przygotowaniem treści decyzji o warunkach zabudowy. Według skarżącego, wskazane przez SKO w [...] uchybienia nie wskazują przy tym w jaki zakresie sama treść decyzji nie odpowiada prawu, to znaczy na ile przeprowadzenie analizy w Innym zakresie, niż dokonane przez Burmistrza Gminy [...] zmieniłoby treść samej decyzji. Zdaniem strony skarżącej, należy uznać, że wskazane przez SKO w [...] uchybienia nie mogły zostać uznane jako uchybienia o charakterze rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie zmieniłaby się treść decyzji w zakresie określenia warunków na jakich może być prowadzona zabudowa działki w kierunku wyznaczonym przez inwestora. Dodatkowo wskazane uchybienia nie były istotne ponieważ nie przeszkodziły w prawidłowym wydaniu decyzji - pozwolenie na budowę, przez inny organ Starostę [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst, jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzją z [...] listopada 2014 r., w którym Kolegium: 1) w związku z wnioskiem Gminy [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze; 2) po rozpatrzeniu wniosku pana K. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a, w zw. z art. 127 § 3 k.p.a, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Należy podzielić stanowisko Kolegium w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego, prowadzonego w związku z odwołaniem Gminy [...] stosownie do art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, Sąd stwierdza co następuje: W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13, LEX nr: 1511945/ Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1588). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2013 r., (sygn. akt II OSK 116/12), wskazał m.in., że § 3 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Z niniejszej regulacji natomiast nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Wskazać należy, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, publikowany w zbiorze LEX nr: 488467). Wymaga podkreślenia to, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] maja 2006 r., w której ustalono na wniosek skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku składowego na sprzęt rolniczy na budynek o przeznaczeniu usługowo-gastronomicznym z organizacją imprez okolicznościowych, na działce nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...] wydana została bez wymaganej przepisami analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w formie graficznej i tekstowej. Wójt Gminy [...] nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym miejscu zważyć należy, że w przypadku, gdy inwestycja ogranicza się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wraz z jego przebudową, które to roboty budowlane nie zmierzają do ingerencji w bryłę budynku tzn. nie zmieniają się parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, a w rezultacie nie może być mowy o "nowej zabudowie", analiza urbanistyczna powinna sprowadzać się do zbadania, czy w obszarze analizowanym dopuszczalna jest przewidziana przez inwestora funkcja obiektu. Innymi słowy, w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., II OSK 103/10, Lex nr 746393). Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zmiana funkcji obiektu jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2012 r., II SA/Po 308/12, Lex nr 1241155). Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy [...] Nr [...] z [...] maja 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. wskazanych wyżej przepisów u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W stosunku do kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy nie wystąpiły pozostałe wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. podstawy do stwierdzenia przez organ administracji publicznej nieważności decyzji. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie nie można organom obu instancji postawić skutecznie zarzutów podniesionych w skardze, gdyż nie dopuściły się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, uznać należy, że są one nieusprawiedliwione. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można uznać, że mapy zawierające graficzne oznaczenie sposobu zagospodarowania działki oraz to, że decyzja o warunkach zabudowy została przygotowana przez urbanistę panią A. Z. wskazuje, że organ dopełnił wymogów formalnych związanych z przygotowaniem treści decyzji o warunkach zabudowy. Nie można uznać zarzutu strony skarżącej, że wskazane przez SKO w [...] uchybienia nie określają przy tym w jakim zakresie sama treść decyzji nie odpowiada prawu, to znaczy na ile przeprowadzenie analizy w innym zakresie, niż dokonane przez Burmistrza Gminy [...] zmieniłoby treść samej decyzji. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że w decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] maja 2006 r. brak jest wymaganej przepisami prawa analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej i tekstowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., należy stwierdzić, że nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w tym przepisie, wyłączające stwierdzenie nieważności decyzji, nie zachodzą jeżeli pomimo wydania przez Starostę [...] pozwolenia na budowę Nr [...] z [...] lutego 2007 r. na podstawie naruszającej prawo decyzji o warunkach zabudowy istnieją zarówno prawne, jak i faktyczne możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. Nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, po wydaniu której zostały podjęte inne akty, ale których to skutków, tj. podjętych aktów prawnych, organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego. Taką przeszkodą jest np. dokonanie czynności cywilnoprawnych, a co do takich organ administracji nie może się wypowiadać, nie mówiąc już o tym, aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1875/11, LEX nr 1113255). W ocenie Sądu, nie można stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie spełniła się opisana w art. 156 § 2 k.p.a przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art 151 p.p.s.a jak w sentencji.