II OSK 2332/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 45/15 w sprawie ze skargi A.S. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od A.S. na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 45/15 oddalił skargę A.S. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W piśmie z dnia 11 lutego 2015 r. A.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w załatwieniu sprawy w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wystąpiła do Prezydenta Miasta Krakowa z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją tego organu zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] obr. [...]. Prezydent Miasta Krakowa wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania poprzez przedłożenie pełnomocnictwa. W ocenie skarżącej braki formalne wniosku zostały uzupełnione w terminie, jednakże pełnomocnictwo z niewyjaśnionych przyczyn zaginęło pomiędzy jego nadaniem, a włączeniem do akt postępowania administracyjnego. W konsekwencji Prezydent Miasta Krakowa pozostawił wniosek bez rozpoznania, a A.S. w piśmie z dnia 17 września 2014 r. wezwała organ administracji do usunięcia stanu bezczynności i dalsze procedowanie w sprawie. Organ administracji odmówił dalszego rozpoznawania sprawy. Skarżąca w piśmie z dnia 21 października 2014 r. wniosła zażalenie na bezczynność do Wojewody Małopolskiego, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nie stwierdził bezczynności Prezydenta Miasta Krakowa. W opinii skarżącej pozostawienie sprawy bez rozpoznania nastąpiło niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Skoro organ uznał, że wezwanie do uzupełnienia wniosku nie zostało wykonane miał obowiązek przyjąć, że wniosek o wznowienie postępowania nie został podpisany i dokonać stosownego wezwania strony postępowania. W konkluzji A.S. wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta Krakowa do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, przy czym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 kpa), a na pełnomocniku ciąży obowiązek dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa (art. 33 § 3 kpa). W ocenie organu administracji z istoty pełnomocnictwa wynika, iż strona wyraża wolę nieosobistego udziału w postępowaniu administracyjnym. Stosunek pełnomocnictwa powoduje, że stosownie do art. 40 § 2 kpa wszelkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a jedynym wyjątkiem osobistego uczestnictwa w postępowaniu strony, która ustanowiła pełnomocnika jest okoliczność, iż charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zasadność rozróżnienia podmiotu wnoszącego podanie od strony postępowania wynika z faktu, iż mogą być to dwa różne podmioty, których nie należy utożsamiać. Pismo może wnosić osoba, która nie ma interesu prawnego, czy też pełnomocnik strony, czyli podmiot, który spełnia wymogi, o których mowa w art. 28 kpa. Brak pełnomocnictwa w przypadku podania składanego przez pełnomocnika należy traktować, jako brak formalny, o którego uzupełnienie należy wezwać samego pełnomocnika, a nie stronę, bowiem strona ustanawiając pełnomocnika zleca mu wszystkie czynności procesowe. Brak pełnomocnictwa podlega uzupełnieniu na wezwanie w trybie art. 64 § 2 kpa, a wezwanie takie skierowane winno być do pełnomocnika. Brak bowiem dokumentu, z którego wynika umocowanie do działania w imieniu strony nie oznacza, iż stosunek pełnomocnictwa nie istnieje. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa przepis art. 64 § 2 kpa jest jednoznaczny w swej treści i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli podanie zawiera braki formalne (a brakiem takim jest brak pełnomocnictwa), to organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do ich uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, a fakt ten następuje z urzędu wraz z upływem ustawowego 7-dniowego terminu. Jedynym trybem pozwalającym na sanację podania pozostawionego bez rozpoznania jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu, z którego to pełnomocnik wnioskodawczyni nie skorzystał. W ocenie organu do niniejszej sprawy nie ma zastosowania pogląd, że w sytuacji, gdy pełnomocnik nie uzupełni braku w terminie w trybie art. 64 § 2 kpa, organ powinien wezwać stronę (mocodawcę) do złożenia podpisu pod wnioskiem (brak formalny polegający na niepodpisaniu wniosku przez uprawniony podmiot - por. art. 63 § 3 kpa). Musiałoby to prowadzić, w razie nieuzupełnienia podpisu przez mocodawcę, do wielokrotnego pozostawiania podania bez rozpoznania w tej samej sprawie. Podsumowując organ administracji publicznej uznał, że konsekwencją przyjęcia rozumowania skarżącej byłoby podważenie sensu i istoty instytucji pełnomocnictwa oraz racjonalności przepisów ją regulujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 45/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części ppsa) oddalił skargę A.S. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Sąd wyjaśnił, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ppsa zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. I OPS 2/13. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ppsa, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Stosownie do art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, w przepisach szczególnych, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd wskazał, że skarżąca przed wniesieniem skargi wystosowała zażalenie, które zostało rozpoznane przez Wojewodę Małopolskiego (postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r.). Przechodząc do meritum sprawy Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Krakowa w piśmie z dnia 20 sierpnia 2014 r. wezwał pełnomocnika A.S. do usunięcia braków formalnych podania z dnia 18 sierpnia 2014 r. w sprawie wznowienia postępowania. Organ administracji wskazał, że uzupełnienie braków formalnych ma nastąpić poprzez nadesłanie dokumentu poświadczającego udzielenie pełnomocnictwa, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem wynikającym z art. 64 § 2 kpa. Wezwanie do usunięcia braków formalnych zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 27 sierpnia 2014 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik wnioskodawczyni w piśmie z dnia 1 września 2014 r. przesłał potwierdzenie dokonania opłaty za pełnomocnictwo, jednakże wbrew treści pisma nie przedłożył dokumentu potwierdzającego jego umocowanie do prowadzenia sprawy. Z pieczęci znajdującej się na piśmie jasno wynika, że do pisma dołączono jeden załącznik. Wobec nieuzupełnienia braku formalnego podania organ administracji w piśmie z dnia 8 września 2014 r. powiadomił o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W ocenie Sądu spór w rozpatrywanej sprawie koncentruje się wokół kwestii dotyczącej tego, czy organ miał prawo pozostawić podanie bez rozpoznania czy w tej sytuacji powinien wezwać A.S. do jego własnoręcznego podpisania. Sąd wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Krakowa miał zatem obowiązek wezwać do uzupełnienia powyższego braku formalnego w postaci wezwania do przedstawienia pełnomocnictwa. Sąd podkreślił, że czym innym jest działanie pełnomocnika bez umocowania, w czym innym nieprzedstawienie w stosownym momencie dokumentu pełnomocnictwa. Działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art.103 kc i 104 kc, zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny zgodnie z art. 64 § 2 kpa (wyrok NSA z dnia 2 września 2008 r., II GSK 318/08, wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1701/09; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05; wyrok WSA z dnia 20 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 201/10; wyrok WSA z dnia 28 kwietnia 2010 r. II SA/Go 196/10; wyrok WSA z dnia 13 sierpnia 2009 r., II SA/Go 324/09; wyrok WSA z dnia 11 lutego 2009 r., I SA/Sz 691/08, wyrok WSA z dnia 6 stycznia 2009 r., II SA/Op 238/08). Sąd nie podzielił argumentów strony skarżącej, według których w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego w postaci braku pełnomocnictwa strona powinna zostać bezpośrednio wezwana do podpisania skargi. Analiza orzecznictwa prezentującego analogiczny pogląd prowadzi do wniosku, iż przyczyną wezwania strony osobiście do podpisania skargi w omawianej sytuacji jest uznanie, że skarga nie została podpisana przez uprawnioną osobę i zawiera brak w tym względzie. W niniejszej sprawie - zdaniem Sądu - nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Z akt sprawy, a w szczególności z treści wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wynika, że niewątpliwie osoba podpisana pod wnioskiem była osobą uprawnioną do dokonania tej czynności (okoliczność ta nie jest przy tym również kwestionowana przez skarżącą). Świadczy o tym przede wszystkim dołączony do akt sprawy, po upływie terminu do dokonania tej czynności procesowej, dokument potwierdzający umocowanie pełnomocnika do działania w sprawie. Trudno w takiej sytuacji uznać podpisaną pod wnioskiem o wznowienie postępowania osobę za nieuprawnioną do złożenia w imieniu strony tego środka prawnego. Samo niedołączenie na wezwanie organu prawidłowego pełnomocnictwa, w terminie w wezwaniu zakreślonym, nie czyni pełnomocnika osobą nieuprawnioną do podpisania wniosku, lecz pełnomocnikiem, który - działając w imieniu strony - nie uzupełnił w terminie braku formalnego pisma, co skutkowało pozostawieniem pisma bez rozpoznania w trybie art. 64 kpa. W ocenie Sądu postulowana w uzasadnieniu skargi kolejność działań organu administracji prowadziłaby do uprzywilejowania stron korzystających z usług profesjonalnych pełnomocników względem stron, które z takiej możliwości nie korzystają. Sąd nie zgodził się z argumentacją autora skargi, że w sprawie powinno dojść do stopniowania braków formalnych pisma - w przypadku nieuzupełnienia jednego z nich przez profesjonalnego pełnomocnika strona powinna dostać możliwość uzupełnienia braku formalnego wniosku samodzielnie. Proponowane przez stronę rozwiązanie prowadzi - daniem Sądu - do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, a więc zasady równości wobec prawa. Podsumowując Sąd wskazał, że zasadniczą funkcją skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - określonej w art. 149 § 1 ppsa jest ochrona praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia lub w innej formie finalne załatwienie sprawy, a z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Podsumowując Sąd wskazał, że w realiach niniejszej sprawy Prezydentowi Miasta Krakowa nie można zarzucić bezczynności bowiem wszystkie czynności podejmowane były bez zbędnej zwłoki i w odpowiednich terminach. To brak kompletnego wniosku skutkował koniecznością pozostawienia podania bez rozpoznania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, A.S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 151 ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 64 § 2 kpa poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tego przepisu i pozostawienie wniosku o wznowienie postępowania bez rozpatrzenia, pomimo, że prawidłowym działaniem w sprawie powinno być wezwanie strony do samodzielnego podpisania wniosku w razie braku przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa przez pełnomocnika taki wniosek składającego, na wezwanie organu. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał, że jeżeli organ administracji uznał, iż wezwanie do uzupełnienia wniosku, poprzez przedłożenie pełnomocnictwa nie zostało wykonane, Prezydent Miasta Krakowa miał obowiązek przyjąć, że wniosek o wznowienie postępowanie nie został podpisany i dokonać, stosownego wezwania samej strony. Żadne wezwanie nie zostało jednak skierowane do A.S., wobec czego pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania nie można uznać za skuteczne. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podkreślił, że w chwili pozostawiania wniosku bez rozpoznania wiadome było tylko to, że pełnomocnictwo na wezwanie nie zostało przedłożone, a zatem osoba twierdząca, że jest pełnomocnikiem, owym pełnomocnikiem w sensie procesowym nie była z uwagi na brak w aktach postępowania dokumentu pełnomocnictwa. W ocenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie niezbędne było zwrócenie się bezpośrednio do strony o złożenie podpisu pod wnioskiem o wznowienie postępowania. Zaniechanie tej czynności prowadzi do wniosku, że organ administracji pozostaje nadal w stanie bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Rozpoznawana skarga kasacyjna A.S. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 63 § 1 kpa, podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone m.in. pisemnie i powinny zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 kpa) oraz być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. 1 kpa). Stosownie do art. 32 kpa strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika, o ile charakter czynności nie wymaga jej osobistego działania. Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, jak stanowi art. 64 § 2 kpa. Do braków formalnych, które rodzą po stronie organu obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 kpa, a jeżeli strona działa przez pełnomocnika bądź przez osobę upoważnioną - dołączenie pełnomocnictwa lub upoważnienia, a nadto wymagania określone w przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 64 § 2 kpa dotyczący wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, odnosi się do braków w zakresie pełnomocnictwa. Pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa wymaga łącznego zaistnienia trzech następujących przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie 7-dniowy termin do usunięcia braków. W niniejszej sprawie wszystkie wymienione powyżej przesłanki zaistniały: 1/ wniosek w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa o wznowienie postępowania wniósł w dniu 18 sierpnia 2014 r. do Prezydenta Miasta Krakowa w imieniu A.S. profesjonalny pełnomocnik, nie dołączając dokumentu pełnomocnictwa, 2/ Prezydent Miasta Krakowa wezwał pełnomocnika A.S. do złożenia pełnomocnictwa, zakreślając 7-dniowy termin do uzupełnienia powyższego braku formalnego oraz pouczył o skutkach nieusunięcia wskazanego braku formalnego (wezwanie doręczono skutecznie w dniu 27 sierpnia 2014 r.), 3/ pomimo upływu ustawowego 7-dniowego terminu dokument pełnomocnictwa nie został złożony. W piśmie z dnia 8 września 2014 r. Prezydenta Miasta Krakowa powiadomił o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 64 § 2 kpa. W ocenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, organ administracji w przypadku nieuzupełniania braku formalnego przez profesjonalnego pełnomocnika powinien wezwać A.S. do własnoręcznego podpisania wniosku. Takie rozumienie treści art. 64 § 2 kpa doprowadziłoby do sytuacji, w której prawnego znaczenia nie miałby rygor pozostawienia podania bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braku formalnego, a także - jak słusznie wskazał - Sąd I instancji do uprzywilejowania stron korzystających z profesjonalnych pełnomocników, w zakresie wielokrotnego wzywania do usunięcia braków formalnych. Ponadto, Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ponieważ w sprawach na bezczynność organu administracji powyższy przepis nie ma zastosowania. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na mocy art. 204 pkt 2 powyższej ustawy.