II GSK 314/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2279/14 w sprawie ze skargi R. W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., postanowieniem objętym skargą kasacyjną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę R. W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi była ww. uchwała Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT) w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] października 2013 r. o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R. W." z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braku formalnego powołanego wniosku. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała KRRiT nie mieści się w żadnej z wymienionych w treści art. 3 § 2 p.p.s.a. kategorii aktów prawnych (który to przepis zawiera zamknięty katalog takich aktów), jest bowiem aktem wewnętrznym – skierowanym do organu będącego w strukturze KRRiT, tj. do Przewodniczącego KRRiT i zawiera upoważnienie dla niego do pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] października 2013 r. Jak przesądził WSA, nie jest zatem aktem skierowanym do indywidualnego podmiotu – R. W. Sp. z o.o., ale aktem wewnętrznym KRRiT zawierającym polecenie powiadomienia strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Sąd wskazał, że dopiero pismo z dnia [...] marca 2014 r. informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest skierowane do strony i w tej sytuacji wniesiona przez spółkę skarga na opisaną wyżej uchwałę KRRiT była niedopuszczalna. Skargę kasacyjną wniosła R. W. Sp. z o.o. zaskarżając powyższe postanowienie w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła na podstawie: 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie przez WSA, że uchwała KRRiT z [...] marca 2014 r. nie mieści się w żadnej kategorii aktów prawnych wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego odrzucenia skargi, pomimo, że sprawa której dotyczy skarga, podlega kognicji sądów administracyjnych; 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd od kontroli działalności administracji publicznej, tj. uchwały KRRiT z dnia [...] marca 2014 r.; 3) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że uchwała KRRiT z dnia [...] marca 2014 r. stanowi akt z zakresu administracji publicznej (inny niż akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), dotyczący uprawnień spółki, wynikających z przepisów prawa, zaś skarga na taki akt podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny; 2. oraz na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: 1) art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm., dalej: u.r.t.) poprzez wadliwe przyjęcie, że KRRiT nie jest właściwym organem państwowym w sprawach radiofonii i telewizji; 2) art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.r.t. poprzez wadliwe przyjęcie, że uchwała KRRiT o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku jest aktem wewnętrznym skierowanym do innego organu – Przewodniczącego KRRiT; 3) art. 10 ust. 1-4 u.r.t. poprzez wadliwe przyjęcie, że Przewodniczący KRRiT jako organ podejmuje czynności lub akty polegające na informowaniu stron postępowania koncesyjnego o treści uchwał KRRiT, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KRRiT wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do treści podstaw kasacyjnych stwierdzić trzeba, że skonstruowane zarzuty pozwalały na odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Nie można ich było jednak uznać za usprawiedliwione. W związku z tym, jak również wobec analizy sposobu, w jaki zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane oraz uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tych zarzutów łącznie, bowiem zarzucone przepisy zarówno postępowania, jak i prawa materialnego zmierzają, w istocie, do zanegowania stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę spółki uznając, że objęta nią uchwała KRRiT jako akt wewnętrzny skierowany do organu znajdującego się w strukturze KRRiT nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i z tego powodu nie podlegała zaskarżeniu. Odniesienie się do tak ustalonej istoty sprawy wymaga poczynienia w pierwszej kolejności uwag dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przez KRRiT wszczętego w wyniku złożenia przez skarżącą wniosku z [...] października 2013 r. o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R. W.". Istotne w tym zakresie znaczenie mają przepisy ustawy o radiofonii i telewizji, w myśl których utworzono Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, zwaną dalej "Krajową Radą", jako organ państwowy właściwy w sprawach radiofonii i telewizji (art. 5 u.r.t.). Natomiast art. 6 u.r.t. stanowi, że Krajowa Rada stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji (ust. 1), a do zadań Krajowej Rady należy w szczególności określanie, w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia działalności przez nadawców (ust. 2 pkt 2). Z kolei art. 10 ust. 1 u.r.t. stwierdza, że Przewodniczący Krajowej Rady kieruje jej pracami, reprezentuje Krajową Radę oraz wykonuje zadania określone w ustawie, może żądać od dostawcy usługi medialnej przedstawienia materiałów, dokumentów i udzielenia wyjaśnień w zakresie niezbędnym dla kontroli zgodności działania tego dostawcy z przepisami ustawy, warunkami koncesji lub wiążącymi go aktami samoregulacji (ust. 2). Ponadto może wezwać dostawcę usługi medialnej do zaniechania działań w zakresie dostarczania usług medialnych, jeżeli naruszają one przepisy ustawy, uchwały Krajowej Rady lub warunki koncesji (ust. 3) oraz wydać decyzję nakazującą zaniechanie przez dostawcę usługi medialnej działań w zakresie, o którym mowa w ust. 3 (ust. 4). Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 1 u.r.t., rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji, a organem właściwym w sprawach koncesji jest Przewodniczący Krajowej Rady (ust. 2), który podejmuje decyzję w sprawie koncesji na podstawie uchwały Krajowej Rady. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna (ust. 3). Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że pomimo, iż ustawa o radiofonii i telewizji stanowi o istnieniu dwóch podmiotów rozstrzygających w sprawach koncesyjnych, gdyż w świetle cytowanego art. 6 ust. 2 pkt 3 u.r.t. jednym z zadań Krajowej Rady in corpore jest podejmowanie rozstrzygnięć (w zakresie przewidzianym w u.r.t.) w sprawach koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów, to z kolei, zgodnie z art. 33 ust. 2 u.r.t., organem właściwym w sprawach koncesji jest przewodniczący KRRiT (zob. Krzysztof A. Wąsowski, Glosa krytyczna do wyroku WSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 634/04). Podobnie wypowiadał się A. Zoll, wedle którego "Krajowa Rada nie została wyposażona przez ustrojodawcę w kompetencje o charakterze wykonawczym (ściśle administracyjnym), a jedynie w szeroko rozumiane kompetencje kontrolne (tamże). Podobne stanowisko zajął prof. S. Piątek w komentarzu do art. 33 u.r.t. stwierdzając, że: "Przewodniczący KRRiT jest uprawniony do podejmowania decyzji o udzieleniu koncesji, o zmianie koncesji, o odmowie udzielenia koncesji oraz o jej cofnięciu. Jest on także właściwy do podejmowania wszelkich rozstrzygnięć procesowych związanych z prowadzeniem postępowania koncesyjnego. (...) Uchwała KRRiT nie udziela bezpośrednio uprawnień wnioskodawcy" (S. Piątek [w:] Ustawa o radiofonii i telewizji. Komentarz. S. Piątek, W. Dziomdziora, K. Wojciechowski, Beck, 2014 r.). Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 września 1994 r. o sygn. akt: II SA 695/94 i 698-712/94 stwierdzając, że: "Stosownie do "szczególnego w stosunku do przepisów k.p.a." art. 33 ust. 3 cyt. ustawy, decyzję koncesyjną podejmuje wyłącznie Przewodniczący Krajowej Rady na podstawie uchwały KRRiT. Uchwały KRRiT w tym zakresie mają charakter aktów wewnętrznych i wiążą Przewodniczącego Rady bezwzględnie. (...) Uchwała KRRiT nie kształtuje żadnych praw i obowiązków strony, jest bowiem skierowana wyłącznie do Przewodniczącego Rady, a prawa i obowiązki strony kształtuje dopiero decyzja - koncesja Przewodniczącego Rady". I to właśnie Przewodniczący Krajowej Rady jest jednoosobowym organem administracyjnym powołanym do przeprowadzenia postępowania koncesyjnego w rozumieniu ustawy o radiofonii i telewizji wywołanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] października 2013 r. Wobec tego nie można zgodzić się ze skarżącą, która w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że stosownie do treści powołanych przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, w szczególności art. 5 u.r.t. i art. 6 ust. 2 u.r.t., to KRRiT podejmuje rozstrzygnięcia w procesie koncesyjnym, bowiem "jednym z jej ustawowych zadań jest podejmowanie, w zakresie przewidzianym ustawą, rozstrzygnięć w sprawach koncesji na rozpowszechnianie programów". Zdaniem skarżącej: "są to zatem wszystkie rozstrzygnięcia podejmowane w procesie koncesyjnym, które dotyczą jego przebiegu", a w ich zakresie "mieści się także pozostawianie bez rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji, który z uwagi na kolegialny charakter KRRiT podejmowany jest w drodze uchwały. To właśnie ten akt KRRiT dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa dotyczących przebiegu procesu koncesyjnego Na jego podstawie doszło do wykluczenia spółki Radio Września Sp. z o. o. z dalszego rozpatrywania jej wniosku". Przyjęcie tego wadliwego stanowiska wywołało u skarżącej błędne wnioski w zakresie charakteru prawnego opisanej na wstępie uchwały KRRiT, i w efekcie jej zaskarżenie przez spółkę. W wyroku z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 400/05 NSA wskazał, że: "uchwała KRRiT wydawana na podstawie art. 33 ust. 3 u.r.t. nie jest aktem prawnym wywołującym bezpośrednie skutki w sferze zewnętrznych stosunków prawnych. Jest to akt będący przesłanką i merytoryczną podstawą dla decyzji Przewodniczącego KRRiT w sprawie koncesji. Dopiero ta decyzja jest aktem określającym pozycję prawną podmiotów ubiegających się o koncesję. Do czasu wydania decyzji, uchwała KRRiT może być zmieniana, przy zachowaniu niezbędnych wymagań proceduralnych". Zdaniem NSA "uchwały KRRiT nie mają charakteru trwałego tak jak decyzja i z tego też względu uchwały te wydawane w ramach postępowania o przyznanie koncesji radiowej lub telewizyjnej muszą mieć charakter aktów wewnętrznych, niekształtujących ostatecznie praw i obowiązków strony". W tym miejscu wypada przypomnieć, że stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż wyżej określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej określone a podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w tym przepisie. Przytoczony przepis zawiera katalog zamknięty aktów, które podlegają kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2010 r. wydane w sprawie o sygn. akt I OZ 953/10). Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu i stwierdza, że prawidłowo Sąd I instancji kwalifikując zaskarżoną uchwałę KRRiT nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., jako akt wewnętrzny, tj. nie implikujący żadnych praw i obowiązków dla stron postępowania uznał, że nie mieści się ona w żadnej z wymienionych powyżej kategorii aktów prawnych. Tożsame stanowisko zajął WSA w Warszawie w postanowieniach: z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 833/12 oraz z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1966/07, w których przesądził, że "uchwała KRRiT o pozostawieniu (...) wniosku strony bez rozpoznania ma charakter aktu prawa wewnętrznego i nie jest kierowana do konkretnego adresata". Dalej Sąd stwierdził, że "kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne nie obejmuje tego typu aktów (art. 3 § 2 p.p.s.a.), a co za tym idzie - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd powinien taką skargę odrzucić". Z kolei w postanowieniu z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 2624/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.) mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjmuje się też, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa ( por. np. postanowienie z dnia 30 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 180/10 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W rozpoznawanej sprawie uchwałą z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji upoważniła Przewodniczącego KRRiT do pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] października 2013 r. o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R. W.". W związku z tym, pismem z dnia [...] marca 2014 r. powiadomiono skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania z uwagi na treść art. 64 § 2 k.p.a. W powiadomieniu tym organ prawidłowo pouczył skarżącą, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 53 § 2 i art. 54 § 1 p.p.s.a. może przedmiotowy akt zaskarżyć do WSA za pośrednictwem Przewodniczącego KRRiT, po uprzednim wezwaniu na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W tej sytuacji, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, skarżąca nie miała prawnych możliwości kwestionowania bezpośrednio legalności uchwały KRRiT przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Dopiero bowiem pismo z dnia [...] marca 2014 r., informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, podpisane przez osobę upoważnioną przez Przewodniczącego KRRiT ("z upoważnienia Przewodniczącego KRRiT J. D.") jako skierowane bezpośrednio do skarżącej, wywoływało skutki w sferze jej praw i obowiązków. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione, gdyż prawidłowo Sąd I instancji odrzucił skargę na opisaną na wstępie uchwałę KRRiT, jako niedopuszczalną. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA postanowił jak w sentencji. Odnosząc się na marginesie do wniosku o zasądzenie kosztów należy wyjaśnić, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23, a także dostępna w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).