IV SA/Gl 453/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] nr[...], w przedmiocie przyznania A. M. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M. M., w okresie od 1 stycznia do 31 października 2012 r., w wysokości 400,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ administracyjny przywołał treść art. 156 § 1 K.p.a. określający przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Podkreślił przy tym, że oceny legalności decyzji można dokonywać na gruncie przepisów prawa zarówno procesowego jak i materialnego, obowiązujących w dniu jej wydania. Stwierdzenie nieważności ma ten skutek, że decyzja traci swą moc od dnia jej wydania, co oznacza, że sprawa, wraca do tego stadium, w jakim była przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia. W tym miejscu wskazano, że wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w przywołanym art. 156 § 1 K.p.a., ustawodawca w punkcie 2 nałożył na organ administracji obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne, zaś zgodnie z poglądem judykatury o wystąpieniu tej przesłanki decydują łącznie trzy kryteria: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze tj. skutki które wywołuje decyzja. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie Wójt Gminy W. mocą wspomnianej decyzji z dnia [...] przyznał A. M. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a mianowicie art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z brzmieniem tego unormowania, przedmiotowe świadczenie przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu, jeżeli to dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego. Do uzyskania rzeczonego dodatku nie wystarcza jednak spełnienie warunków pozytywnych, określonych w art. 10 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konieczne jest bowiem, aby w przypadku osoby ubiegającej się o jego przyznanie nie zachodziły przesłanki negatywne wskazane w ust. 4 i 5 przywołanego przepisu. W myśl tego ostatniego uregulowania, dodatek nie przysługuje osobie wymienionej w art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy, jeżeli bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Natomiast w świetle przepisów Kodeksu pracy, stosunek pracy może powstać tylko na podstawie: umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania bądź spółdzielczej umowy o pracę, a w rezultacie jego źródłem nie mogą być umowy cywilnoprawne takie jak umowa zlecenie, umowa o dzieło czy umowa agencyjna. Mając powyższe na względzie organ administracji wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że A. M. od 2006 r. pracowała jedynie na podstawie umowy zlecenia, a zatem stwierdzić należy, że nie pozostawała w stosunku pracy przez co najmniej 6 miesięcy bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Stąd też, rozstrzygnięcie o przyznaniu jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego podjęte zostało z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, reprezentujący stronę adwokat wniósł o uchylenie powyższej decyzji Kolegium z dnia [...] oraz o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Podniósł bowiem zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 105 § 1 K.p.a., poprzez odmowę jego zastosowania, a nadto wskazał na naruszenie prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwą interpretację. W uzasadnieniu podkreślono, że kwestionowana decyzja narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Podniesiono także, iż wada wskazana przez Kolegium jako przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu stronie świadczenia w świetle poglądów wyrażonych w orzecznictwie nie jest uchybieniem na tyle poważnym, aby można było ją zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Dodatkowo zaakcentowano, że Kolegium całkowicie pominęło przesłanki wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, określone w art. 155 K.p.a. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] powtarzając w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu tego aktu. Nadto, Kolegium wskazało, że art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest elementem szeroko rozumianego systemu uprawnień pracowniczych i bez odniesienia się do przepisów prawa pracy normujących problematykę pozostawania w stosunku pracy i nabywania prawa do urlopu wychowawczego nie byłoby możliwe stosowanie ust. 5 tego przepisu w sprawach indywidualnych. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje bowiem, co należy rozumieć przez urlop wychowawczy, uzyskanie prawa do tego urlopu, ani pozostawanie w stosunku pracy. Pojęcia te są właściwe dla prawa pracy i stąd dla ustalenia ich znaczenia należy w tym zakresie posiłkować się przepisami Kodeksu pracy (powołano się tu na pogląd sformułowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1089/11, publ. Lex nr 1149110). Odnosząc się do zarzutu pominięcia przesłanek wskazanych w art. 155 K.p.a. wyjaśniono, że przepis ten pozwala organowi pierwszej instancji na uchylenie lub zmianę decyzji, na podstawie której strona nabyła prawa. Stanowi on, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony zmieniona lub uchylona przez organ który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyjaśniono, że w przypadku stosowania przez organ administracji art. 155 K.p.a., zgoda strony stanowi podstawową przesłankę stosowania tego przepisu. Granicę dozwolonych zmian decyzji wydanych na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody strony, czy stron, przy czym zgoda ta nie może być dorozumiana, lecz musi być udzielona wprost i wyraźnie poprzez stosowne oświadczenie złożone organowi na piśmie. Z kolei co do wniosku o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., organ wskazał, że stanowi on, iż warunkiem jego zastosowania jest wystąpienie przesłanki w postaci bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość ma natomiast miejsce w szczególności wtedy, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Kolegium zaakcentowało, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 K.p.a., co wyjaśniono powyżej, a w rezultacie nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] ani do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M., reprezentowana przez adwokata P. K., domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwą interpretację, a także art. 155 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 105 § 1 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wyrażone w tym unormowaniu przesłanki ziściły się w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację wspierającą postawione zarzuty, podnosząc wywody podobne do zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonym od decyzji z dnia [...] W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdziło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej ustawy wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek zasadniczo nie z przyczyn które zostały w niej podniesione lecz z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego jak również procesowego, które w sposób istotny mogło wpłynąć na wynik sprawy, a w konsekwencji należało je wyeliminować z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności przyjdzie podkreślić, że w następstwie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, Kolegium nie skoncentrowało się i nie wyjaśniło zasadniczego problemu występującego w sprawie. Jak trafnie zarzuca skarżąca, art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114. W dacie wydania zaskarżonego aktu obowiązywał tekst opublikowany w Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), dotyczy wyłącznie osób, które pozostawały w stosunku pracy. Przepis ten formułuje wobec nich negatywną przesłankę wykluczającą przyznanie spornego dodatku do zasiłku rodzinnego, jeżeli bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego osoby te pozostawały w owym stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Wspomniane uregulowanie w ogóle nie obejmuje więc innych kategorii osób - nie pozostających w stosunku pracy (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1302/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA). Rodzaje stosunków pracy określa Kodeks pracy, który nie wymienia wśród nich zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia. Jeżeli zatem Kolegium ustaliło, że skarżąca pracowała jedynie w ramach zlecenia, to nie mogło stosować wobec niej cytowanego art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., a w rezultacie, niezastosowanie tego przepisu w decyzji przyznającej dodatek nie może stanowić rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością rzeczonej decyzji. Z drugiej strony, konstatacja ta nie jest wystarczająca do przyjęcia, że przyznanie dodatku było prawidłowe, a w szczególności, że skarżąca spełniała podstawowy warunek do uzyskania przedmiotowego dodatku, jakim w świetle art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest posiadanie uprawnienia do urlopu wychowawczego. Gdyby skarżąca nie miała prawa do urlopu wychowawczego, to stwierdzenie nieważności pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia o dodatku byłoby uzasadnione na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym miejscu należy wskazać na uchybienia proceduralne, których dopuściły się organy administracji, polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 K.p.a., albowiem sprawa nie została należycie wyjaśniona. W ramach prowadzonego postępowania organy nie ustaliły w sposób bezsporny, czy przy wydaniu decyzji o przyznaniu przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego doszło do rażącego naruszenia prawa. W zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdza, iż z materiału dowodowego zawartego w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca od 2006 r. pracowała jedynie na podstawie umowy zlecenia. Zdaniem Sądu jest to ustalenie przedwczesne, gdyż akta administracyjne zawierają w tym zakresie sprzeczne dowody. W aktach tych znajduje się mianowicie umowa zlecenie na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. (karta nr 14), z kolei do akt innej sprawy ze skargi A. M., zarejestrowanej w tutejszym Sądzie pod sygn. IV SA/Gl 452/14 dołączona została umowa zlecenie na wcześniejszy okres - od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 r. Równocześnie w aktach administracyjnych sprawy niniejszej znajdują się dwa wystawione przez tego samego pracodawcę "Zaświadczenia o pozostawaniu w stosunku pracy przez pracownika", wystawione w dniach: 2 stycznia 2012 r. oraz 22 października 2012 r., wskazujące na okres pracy od 1 czerwca 2006 r. do 31 grudnia 2013 r. (k. nr 5 i 15 tych akt). Analiza powyższych dowodów prowadzi do konkluzji, że ustalenia poczynione przez Kolegium nie mogą być uznane za wystarczające i prawidłowe. Treść wspomnianych wyżej zaświadczeń nie jest bowiem oczywista, gdyż zawiera sprzeczne dane. Najpierw potwierdza pozostawanie skarżącej "w stosunku pracy", który - jak wyjaśniono powyżej - nie obejmuje zlecenia, a następnie wskazuje właśnie zlecenie jako źródło tego stosunku. Stąd też, przy jednoczesnym udzieleniu skarżącej przez ten zakład urlopu wychowawczego, kwestia usunięcia wspomnianych sprzeczności jest zagadnieniem warunkującym możliwość dalszego prowadzenia postępowania. Ponieważ dotychczasowy materiał nie wykazuje działań organu w tym kierunku, musi to nastąpić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że zatrudnienie w oparciu o umowę zlecenia przekształciło się w stosunek pracy (np. w warunkach określonych w art. 251 § 1 Kodeksu pracy, który może mieć zastosowanie do umów terminowych oznaczonych nawet jako zlecenie -por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt PK 36/11, publ. Lex nr 1108547). Odnosząc się do zarzutów skargi przyjdzie stwierdzić, że poza argumentacją dotyczącą naruszenia postanowień art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy uznać je za chybione. Podkreślić trzeba, że tryby nadzwyczajne normowane w art. 155 i 156 K.p.a. są odrębne i autonomiczne. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest uzależnione od badania przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, za jej zgodą. Można powiedzieć więcej, że nie jest możliwe wykorzystanie rozwiązania przewidzianego art. 155 K.p.a., w sytuacji, gdy występują przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast zasada ochrony praw nabytych nie dotyczy praw uzyskanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a więc w warunkach objętych normą art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania płynące wprost z niniejszego orzeczenia i podejmie czynności zmierzające do usunięcia dostrzeżonych przez Sąd uchybień, a następnie podejmie rozstrzygnięcie stosownie do dokonanych ustaleń. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji nie orzekano o jej wykonalności. Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.