III SA/Lu 15/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. Ł. i M. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. Ł. i M. Ł. prowadzących działalność gospodarczą [...] s.c. M. Ł., M. Ł., utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2014 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Postanowieniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] przyznano M. Ł. i M. Ł. wynagrodzenie za dozór i zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu marki FORD o nr rej. [...] w kwocie 5.100,00 zł brutto. W piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. M. Ł. i M. Ł. wnieśli zażalenie na postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] dotyczące uprawomocnienia się postanowień w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdów. W piśmie tym wnieśli również o stwierdzenie nieważności postanowień w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdów, w tym postanowienia o numerze [...] w związku z wadliwym kierowaniem postanowień do spółki cywilnej, podczas gdy stronami postępowania są M. Ł. i M. Ł. Skarżący podkreślili, że stroną postępowania mogą być osoby fizyczne, a nie spółka cywilna. Skierowanie postanowienia do spółki cywilnej [...] powoduje, że postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze w L. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], którym przyznano M. Ł. i M. Ł. wynagrodzenie za dozór i zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu. M. Ł. i M. Ł. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., organ jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która został skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W myśl zaś art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w niniejszej sprawie nie zaistniała kwalifikowana wada postanowienia uzasadniająca stwierdzenie jego nieważności. Za taką wadę nie można uznać okoliczności wysłania wyłącznie jednego egzemplarza postanowienia na adres będący miejscem zamieszkania M. Ł. i M. Ł. i jednocześnie siedzibą prowadzonej przez nich w formie spółki cywilnej działalności gospodarczej. Organ stwierdził, że dopuszczalne jest doręczenie pism dla wspólników w siedzibie spółki cywilnej. Nie budzi wątpliwości organu, że [...] jest firmą, pod którą działają skarżący oraz, że stronami postępowania są wspólnicy spółki cywilnej. Organ podkreślił, że w toku postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów i zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem jako adresatów rozstrzygnięć oznaczano "M. Ł. i M. Ł. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] spółka cywilna". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. Ł. i M. Ł. wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia w całości oraz stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 §1 pkt 2 i 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zostało skierowane do spółki cywilnej, w sytuacji gdy stroną postępowania są wspólnicy spółki cywilnej. Skarżący zarzucili, że pisma w toku postępowania administracyjnego były wysyłane w jednym egzemplarzu i kierowane wyłącznie do spółki. Tymczasem skoro jest dwóch wspólników, powinny być wysyłane w dwóch egzemplarzach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli w Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2014 r., odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2014 r., wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. w przedmiocie przyznania M. Ł. i M. Ł. zwrotu wydatków i przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu. Zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że postępowanie to traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja (postanowienie) jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest zobligowany do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że doszło do rażącego naruszenia prawa i na czym ono polegało. Należy zwrócić uwagę, że Kodeks postępowania administracyjnego rozróżnia "naruszenie prawa" od "rażącego naruszenia prawa", nie każde bowiem naruszenie prawa wywołuje skutki prawne. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa i wywołuje najdalej idące konsekwencje prawne, dlatego też podlega ścisłej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 90/89; wyrok NSA z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13). Przedmiotem rażącego naruszenia prawa są najczęściej przepisy prawa materialnego, jednakże naruszenie to może również dotyczyć przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Skuteczność zarzutów przedstawionych przez pryzmat rażącego naruszenia prawa zależy więc od wykazania szczególnej wadliwości decyzji (postanowienia) administracyjnej podjętych w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości aktów administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Chodzi tu zatem o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć poprzez wyeliminowanie z obrotu obarczonego tymi wadami aktu administracyjnego. Dla stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) konieczna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne czy gospodarcze. Przy czym wymienione powyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane, ale jasno wskazane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 116/14; wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10). Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności mogą być również postanowienia, na które służy zażalenie i postanowienia wydane w wyniku zażalenia (art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.). Instytucja nieważności odnosi się również do postanowień wydawanych, tak jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie bowiem do art. 18 tej ustawy, który nakazuje stosować odpowiednio Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdzeniu nieważności podlegają postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym, o ile służy na nie zażalenie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, nie jest dotknięte ani wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji stwierdza nieważność decyzji (odpowiednio postanowienia), między innymi w przypadku, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) lub, gdy została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4). Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obydwoma przypadkami. Argumentacja skarżących odnosząca się do obydwu podstaw stwierdzenia nieważności jest w zasadzie taka sama i sprowadza się do poglądu, że postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ postępowanie prowadzone było w stosunku do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej "[...]", a korespondencja w sprawie doręczana podmiotowi nieuprawnionemu (spółce cywilnej), w sytuacji, gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki. W ocenie skarżących, czynnością nieprawidłową było doręczenie postanowienia wyłącznie w jednym egzemplarzu do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej, podczas gdy organ był zobligowany do kierowania dwóch egzemplarzy postanowienia do każdego ze wspólników spółki. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że przesłanka stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest najbardziej ogólną (najszerszą) z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że pozostałe przesłanki wskazujące na kwalifikowane wady aktu administracyjnego, jako bardziej szczegółowe mieszczą się w przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako rażące naruszenie prawa. Należy więc podzielić zapatrywanie Kolegium, że wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi również o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skierowanie bowiem aktu administracyjnego do osoby niebędącej stroną w sprawie jest rażącym naruszeniem prawa. Wbrew stanowisku skarżących, brak jest podstaw do uznania, że organ przeprowadził postępowanie i skierował postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 28 i art. 29 k.p.a., odnoszące się do kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania administracyjnego. Ustalając strony postępowania w sprawie o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za jego dozór należy bowiem zastosować przepisy szczególne, tj. unormowania wynikające z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 102 § 2 tej ustawy, stronami w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór są, co do zasady, wierzyciel, zobowiązany oraz dozorca. Natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należy stosować odpowiednio. W niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór samochodu marki FORD o numerze rejestracyjnym [...] i zwrot wydatków z tym związanych wystąpili M. Ł. i M. Ł. wspólnicy spółki cywilnej "[...]" M. Ł., M. Ł. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w L., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., przyznał wspólnikom spółki cywilnej "[...]" wynagrodzenie i zwrot wydatków. W nagłówku postanowienia jako stronę wskazał - "[...]" s.c., M. Ł., M. Ł. Postanowienie zostało wysłane na adres, pod którym skarżący prowadzą działalność gospodarczą, a które jest jednocześnie ich miejscem zamieszkania (ul. [...] w L.). Odbiór powyższego postanowienia pokwitował własnoręcznym podpisem w dniu [...] maja 2014 r. M. Ł. W tych okolicznościach nie istnieją podstawy do przyjęcia, że postępowanie zakończone wydaniem ostatecznego postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. było prowadzone wobec podmiotu nieuprawnionego i niebędącego stroną postępowania. Nie ulega wątpliwości, że spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie można jednak za trafny uznać poglądu skarżących, że orzeczenie zostało skierowane do spółki cywilnej zamiast do właściwej strony. Całe postępowanie toczyło się w oparciu o wniosek przedsiębiorcy (wspólników spółki) i nie było wątpliwości, że był on dozorcą uprawnionym do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia na gruncie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem wymienienie w nagłówku postanowienia nazwy (firmy) spółki cywilnej obok imienia i nazwiska wspólników spółki nie przesądza o skierowaniu orzeczenia do spółki. Z wadliwością decyzji (postanowienia) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw i obowiązków podmiotu innego, niż strona postępowania. Przez użyte w tym przepisie sformułowanie "skierowanie decyzji" należy rozumieć sytuację, w której w drodze aktu administracyjnego następuje określenie praw lub obowiązków oznaczonego podmiotu. Unormowanie to ma bowiem eliminować sytuacje, w których akt administracyjny nie może wywołać przewidzianych w nim skutków, z uwagi na skierowanie do niewłaściwej osoby, nieposiadającej uprawnień strony. Faktu "skierowania decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nie można utożsamiać z faktem "doręczenia decyzji", nie chodzi tutaj bowiem o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie brak podstaw do tegoż doręczenia, ale właśnie o rozstrzygnięcie o prawa lub obowiązkach osoby niebędącej stroną (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1935/11). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że stroną prowadzonego postępowania nie była firma "[...]" spółka cywilna. Wbrew stanowisku skarżących okoliczność, że w nagłówku postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. oprócz M. Ł. i M. Ł. wymieniona została nazwa spółki, nie przesądza o uznaniu spółki za stronę postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że M. Ł. i M. Ł. prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "[...]" i są jedynymi wspólnikami tej spółki oraz że siedziba spółki (ul. [...] w L.) jest jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników tej spółki. Skoro miejsce zamieszkania wspólników spółki cywilnej "[...]" i siedziby spółki jest tożsame, to nie można uznać za nieprawidłowe działania organu polegającego na skierowaniu postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. do wspólników spółki pod powyższym adresem. Fakt przesłania wspólnikom spółki cywilnej jednego (zamiast do każdego z nich odrębnie) egzemplarza postanowienia, nie oznacza, że nastąpiło skierowanie postanowienia do podmiotu niebędącego stroną. Doręczenie pisma dla wspólników spółki cywilnej w siedzibie spółki jest dopuszczalne, nie stoi bowiem w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami k.p.a. o doręczeniach (art. 39 – 49) w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przypadku gdy w nagłówku postanowienia, obok nazwy spółki organ wymienia imiona i nazwiska wspólników i postanowienie to jest kierowane na adres siedziby spółki (będący jednocześnie ich miejscem zamieszkania) i odebrane przez jednego ze wspólników, nie można czynić zarzutu organowi w kwestii braku należytego powiadomienia wszystkich wspólników spółki o treści postanowienia. Chociaż więc stroną niniejszego postępowania są wspólnicy spółki cywilnej, to nie może budzić wątpliwości kwestia uprawnień każdego ze wspólników do odbioru pism i przesyłek, są to bowiem czynności z zakresu zwykłych spraw spółki. (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 1998 r., sygn. akt SA/Bk 940/97; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1998 r., sygn. akt SA/Bk 1302/97; wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt V SA 2035/99). Zauważyć ponadto należy, że wspólnicy przedmiotowej spółki są małżonkami, a doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego z nich, jest skuteczne wobec drugiego małżonka (por. wyrok NSA w Opolu z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 764/11). Odnosząc się do zarzutu, że w identycznej sprawie - sygn. akt III SA/Lu 191/10 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 września 2010 r. orzekł o nieważności postanowienia, wyjaśnić należy, że sprawa ta dotyczyła innego stanu faktycznego i prawnego, skoro jej przedmiotem było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a skarga została uwzględniona ponieważ organ rozpoznał zażalenie niepodpisane przez jednego ze wspólników spółki cywilnej, naruszając w sposób istotny art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., co skutkowało sankcją wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle powyższych rozważań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. prawidłowo uznało, że postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. nie jest obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4, wobec czego nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Nie można też zarzucać, że wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę równości wobec prawa, a przez to naruszył art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podobnie trzeba ocenić zarzuty i wnioski skargi, że z rażącym naruszeniem art. 124 § 1 k.p.a. organ wadliwie wskazał stronę postępowania i przyznał zdolność prawną "firmie osoby fizycznej" wbrew przepisowi art. 29 k.p.a., który nie zalicza spółki cywilnej do żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w tym przepisie. To, że zgodnie z tym ostatnim przepisem, stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki, które nie posiadają osobowości prawnej, nie oznacza, że postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. rażąco narusza treść art. 124 § 1 k.p.a. przewidującego, że postanowienie powinno zawierać oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu. Jak wyżej wykazano należąca do skarżących spółka cywilna "[...]" nie była ani stroną postępowania, ani podmiotem praw i obowiązków w przeprowadzonym postępowaniu. Okoliczność, że uległo zmianie "procedowanie organu administracji (...) i Samorządowego Kolegium Odwoławczego przed dniem [...] czerwca 2014 r. oraz po tej dacie" i obecnie korespondencja organów kierowana jest do M. Ł. oraz M. Ł. nie jest dowodem świadczącym o kwalifikowanej wadliwości spornego postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. podobnie, jak i poglądy prawne prezentowane w orzeczenia sądów administracyjnych, na które skarżący powołują się w skardze. Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), oddalił skargę.