II SA/Go 74/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] Wójt Gminy - działając w na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2007 r. Nr 39 poz. 251, określanej dalej jako ustawa o odpadach ) oraz art. 362 ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902 ze zm.) - nałożył na U.H.M. obowiązek usunięcia smoły pogazowej na koszt zobowiązanej z terenu działki nr [...]. Według ustaleń organu wytwórcą odpadów były Zakłady [...]. Odpady zgromadzone zostały w trzech zbiornikach ziemnych na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym powyższych zakładów. W dniu [...] lutego 2000 r. prawo wieczystego użytkowania do przedmiotowej działki przeniesione zostało przez likwidatora Zakładów na M. i E.S.. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach [...] kwietnia i [...] maja 2007r. na wniosek Prokuratury Rejonowej wydane zostały zarządzenia pokontrolne, w których zobowiązano właścicieli gruntów do ogrodzenia i oznakowania składowiska smoły pogazowej oraz usunięcia zgromadzonego odpadu. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda działając na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75 poz. 493) i art. 362 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa o ochronie środowiska po rozpoznaniu wniosków Wójta Gminy i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska orzekł o nałożeniu na E. i M.S. obowiązku wykonania na koszt zobowiązanych rekultywacji terenu działki nr [...] i przywrócenia zanieczyszczonej gleby i ziemi do stanu wymaganych standardów jakości dla grupy B określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. W dniu [...] maja 2008 r. M. i E.S. zbyli prawo wieczystego użytkowania do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], wydzielonej z działki [...], na której zlokalizowane są przedmiotowe zbiorniki ze smołą pogazową, na rzecz U.H.M.. Jednocześnie w wyniku złożonego w dniu 14 marca 2008 r. przez E. i M.S. odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji wskazując, iż organem właściwym do podjęcia czynności mających na celu usunięcie odpadu niebezpiecznego jest Wójt Gminy zgodnie z treścią art. 34 ustawy o odpadach. W związku z powyższym w dniu [...] stycznia 2009 r. Wójt Gminy wszczął postępowanie mające na celu zlikwidowanie zagrożenia jakie stanowią zbiorniki ze smołą pogazową, zlokalizowaną na działce nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym U.M., którego następstwem było wydanie decyzji z dnia [...] października 2009 r. Z uwagi na złożenie przez U.M. odwołania od powyższej decyzji po upływie ustawowego terminu Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Strony nie wniosły od tego postanowienia skargi do sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] maja 2014r. Wójt Gminy zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności własnej decyzji ostatecznej z [...] października 2009 r. Nr [...] ze względu na wydanie jej przez niewłaściwy organ i przekazanie do organu właściwego jakim jest Starostwo Powiatowe. W uzasadnieniu wniosku organ opisał stan faktyczny i prawny sprawy, zakończonej wydaniem przedmiotowej decyzji, wskazując jednocześnie, iż aktualnie warunki składowania smoły pogazowej nie uległy zmianie. Organ podał, iż koszt usunięcia odpadów w 2007 r. wynosił około 2 mln zł. Jednocześnie Wójt wskazał na szereg czynności podejmowanych w celu rozwiązania problemu nieusuniętego odpadu m.in. w zakresie przeprowadzenia egzekucji wobec właściciela nieruchomości, pozyskania dofinansowania na usunięcie odpadów. Wójt poinformował, iż będąca przedmiotem sprawy smoła pogazowa ujęta została na liście tzw. bomb ekologicznych, co umożliwia uzyskanie dotacji z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, ale jej beneficjentem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa może być wyłącznie Skarb Państwa. Organ zauważył, iż nieruchomość, na której składowane są przedmiotowe odpady stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym U.M.. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wójt Gminy uznał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2009 r. za uzasadniony. Na poparcie swojego stanowiska organ odwołał się do treści orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które jego zdaniem odnoszą się do podobnej tematyki, a w których NSA uznało, że organem bezpośrednio zainteresowanym wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku usunięcia odpadów niebezpiecznych, jak i powołanym do czuwania nad wykonaniem tego obowiązku jest organ administracji właściwy w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w przedmiocie unieszkodliwienia odpadów, a którym jest starosta. Wobec powyższego w dniu [...] czerwca 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2009r. W dniu [...] lipca 2014 r. Prokurator Okręgowy złożył oświadczenie o przystąpieniu do sprawy. W wyniku rozpoznania wniosku Wójta Gminy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na treść " art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4, art. 157 § 1 i 2" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r. poz. 267 – określanej dalej jako k.p.a.) i art. 34 ustawy o odpadach decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze procesowym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z tzw. kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego w takim postępowaniu sprawa nie podlega rozpatrzeniu, co do jej istoty, a organ rozpoznający sprawę nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kolegium podkreśliło, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą być interpretowane rozszerzająco, ale ściśle. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są też związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji. Następnie Kolegium wskazało, iż przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność tego aktu, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia, przywołując na poparcie stanowiska orzecznictwo sądowe. Organ zauważył, iż podstawą wydania decyzji z [...] października 2009 r. był art. 34 ustawy o odpadach, zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów, z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji (ust. 1). Decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest z urzędu (ust. 2). Ustawa utraciła moc z dniem 23 stycznia 2013 r., ze względu na wejście w życie nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Organ podkreślił, iż dla oceny decyzji pod kątem jej kwalifikowanej wadliwości nie są istotne przepisy prawa materialnego, czy procesowego z daty ewentualnego stwierdzenia nieważności, ale przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Mając na uwadze, iż w dniu 12 października 2009 r. organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji tzw. interwencyjnej był niewątpliwie Wójt Gminy Kolegium uznało, że nie istnieje przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art.156 § 1 pkt 1 k.p.a. – naruszenie przepisów o właściwości. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prokurator Okręgowy. Decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 34 ustawy o odpadach, polegające na wadliwej ocenie decyzji ostatecznej Wójta Gminy z [...] października 2009 r. i nieuprawnionym pominięciu braku występowania przesłanek zawartych w art. 34 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach i art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, uprawniających do przyjęcia domniemania dotyczącego posiadacza odpadów, a w następstwie niezastosowaniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy z [...] października 2009 r. z powodu rażącego naruszenia przez Wójta Gminy powyższych przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych : art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 61 § 4 k.p.a. Prokurator zwrócił uwagę, iż przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy treść decyzji jest w oczywisty sposób sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa przez proste ich zestawienie, a rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. W ocenie Prokuratora treść decyzji Wójta Gminy pozostaje w oczywistej i nie rodzącej dyskusji sprzeczności z jasnymi i nie budzącymi wątpliwości interpretacyjnych przepisami prawa. Prokurator przywołał treść przepisu art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach będącego podstawą prawną wydanej w dniu 12 października 2009 r. decyzji. Następnie wskazał na definicję zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 13 cyt. ustawy o odpadach "posiadacza odpadów", zgodnie z którą jest to każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów. Zdaniem Prokuratora powyższy przepis zawierał domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Władającego powierzchnią ziemi definiuje zaś przepis art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że jest nim właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków ujawniono inny podmiot władający gruntem podmiot ujawniony jako władający. Zdaniem Prokuratora w sprawie nie budzi wątpliwości, że zlokalizowana w trzech zbiornikach ziemnych substancja jest smołą pogazową, czyli odpadem niebezpiecznym. Poza sporem pozostaje także fakt, że wytwórcą smoły pogazowej było przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...]. Odpady zostały zgromadzone w miejscu do tego nie przeznaczonym, w trzech zbiornikach ziemnych na działce nr [...], której użytkownikiem wieczystym było powyższe przedsiębiorstwo. Zakłady [...] zostały postawione w stan likwidacji [...] lipca 1997 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym nałożył na likwidatora tegoż przedsiębiorstwa obowiązek zlikwidowania trzech zbiorników ziemnych ze smołą pogazową będącą odpadem powstałym w czasie działania Zakładów [...]. Decyzją z [...] czerwca 2004 r. Wojewoda uznał przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...] za zlikwidowane z dniem [...] stycznia 2004r., a w dniu [...] czerwca 2004r. przedsiębiorstwo zostało wykreślone postanowieniem Sądu Rejonowego z Krajowego Rejestru Sądowego - Rejestru Przedsiębiorców. Likwidator sprzedał prawo użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...], na której zgromadzone były odpady, M. i E. małżonkom S., którzy po dokonaniu podziału przedmiotowej działki i wyodrębnieniu z niej działki nr [...], w której granicach pozostały opisane powyżej zbiorniki z odpadem przenieśli [...] maja 2008 r. prawo użytkowania wieczystego na rzecz U.H.M.. W związku z niezrealizowaniem przez likwidatora obowiązku wynikającego z zarządzenia pokontrolnego i brakiem wniosku użytkowników wieczystych – M. i E.S. zgłoszonego na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawno ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085, ze zm.) w celu zwolnienia się z obowiązku rekultywacji wynikającego z przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawo ochrony środowiska, Wojewódzki inspektor Ochrony Środowiska wydał w dniu [...] maja 2007 r. zarządzenie pokontrolne nakładające na małżonków S. obowiązek ogrodzenia i oznaczenia składowiska smoły pogazowej w sposób zabezpieczający przed dostępem osób trzecich oraz obowiązek usunięcia odpadu w postaci smoły pogazowej. Zobowiązani wykonali tylko pierwszy z punktów przedmiotowego zarządzenia. W ocenie Prokuratora Wójt Gminy, posiadając pełną wiedzę o tym kto jest wytwórcą odpadu w postaci smoły pogazowej oraz co do faktu niezłożenia stosownego wniosku Staroście przez małżonków S. w terminie do dnia 30 czerwca 2004r., wbrew ustaleniom faktycznym w sprawie działając z oczywistym naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 34 w zw. z art. 3 ust.3 pkt 13 ustawy o odpadach i art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak też przepisów proceduralnych art, 7, art. 8 , art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 61 § 4 k.p.a., nałożył obowiązek usunięcia smoły pogazowej na domniemanego, a nie rzeczywistego posiadacza odpadów, który ponadto nie mógł skorzystać z prawa zwolnienia się z obowiązku usunięcia odpadu i rekultywacji zanieczyszczonej ziemi. Prokurator uznał, iż rodzaj naruszenia prawa i skutki z niego płynące dla władającej powierzchnią ziemi użytkowniczki wieczystej U.H.M. powodują, że decyzja Wójta Gminy nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. W realiach tej sprawy nie istniała żadna przesłanka uprawniająca Wójta Gminy do zastosowania domniemania płynącego z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach. Według Prokuratora powyższe domniemanie ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie wytwórcy odpadów, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dodatkowo Prokurator zwrócił uwagę, iż w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez Wójta Gminy nie uczestniczył Starosta, który jest statio fisci Skarbu Państwa, w zakresie realizacji przez Skarb Państwa prawa własności na działce nr [...]. Nie uczestniczyli także poprzedni użytkownicy wieczyści M. i E.S., co do których w pierwszej kolejności odnosiło się domniemanie dotyczące posiadania odpadu smoły pogazowej jako władających powierzchnią ziemi, na której składowany był odpad. Wymienione podmioty nie zostały uznane jako strony postępowania administracyjnego i nie zostały zawiadomione o jego wszczęciu, a w związku z tym pozbawione zostały możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Konkludując Prokurator zarzucił Wójtowi Gminy brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także kierowanie się niewłaściwą interpretacją i wybiórczym zastosowaniem przesłanek przepisu art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach w zakresie definicji "posiadacza odpadów'" skutkujące nieprawidłową oceną sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Decyzja ta w ocenie Prokuratora zawiera wewnętrzną sprzeczność. Z jednej strony Wójt Gminy wskazuje w uzasadnieniu decyzji, że posiadaczem odpadu niebezpiecznego - smoły pogazowej jest wytwórca, czyli przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...], z drugiej - w sposób nieuprawniony dopuszcza domniemanie, że posiadaczem odpadów jest kolejna użytkowniczka wieczysta U.H.M. i nakłada na tę stronę obowiązek usunięcia smoły pogazowej wbrew przesłankom przepisów art. 34 w zw. z art. 3 ust.3 pkt 13 ustawy o odpadach i art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska. Niedostrzeżenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawionych powyżej faktów i niezastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zdaniem Prokuratora uzasadniło konieczność złożenia wniosku. Decyzją z dnia [...] listopada 2014r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na treść art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. z uwzględnieniem art. 3 ust. 3 pkt 13, art. 34 ustawy o odpadach utrzymało w mocy decyzję zaskarżoną przez Prokuratora Okręgowego. Zdaniem Kolegium analiza treści przepisów art. 3 ust. 3 pkt 13, art. 34 ustawy o odpadach i art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska prowadzi do wniosku, że co do zasady władający powierzchnią ziemi był właścicielem nieruchomości, co potwierdzać miały dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei przez posiadacza odpadów rozumiano każdego, kto faktycznie władał odpadami, z przyjęciem domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest zarazem posiadaczem odpadów. Posiadaczem odpadów mógł być ich wytwórca, ale także inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna. Katalog tych podmiotów nie był zamknięty. Powołując się na stanowisko doktryny oraz orzecznictwo sadowe odnoszące się do art. 156 k.p.a. i 157 k.p.a. Kolegium stwierdziło, iż za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można uznać tylko oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa. Natomiast jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłowy albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Zdaniem Kolegium jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, jak w rozpatrywanej sprawie, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Kolegium stwierdziło, iż w sytuacji, gdzie zastosowanie art. 34 ustawy o odpadach wymagało jego interpretacji, co wynika także z uzasadnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - posiłkowanie się obok art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach przepisem art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska i subsumcji do stanu faktycznego sprawy, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Dodatkowo Kolegium uznało, iż wady określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie są też wadami o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Stąd za nieuzasadniony uznało Kolegium zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8 , art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 61 § 4 k.p.a. Odnosząc się do podniesionego przez Prokuratora zarzutu braku uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym Starosty, jako stacio fisci Skarbu Państwa, w zakresie realizacji przez Skarb Państwa prawa własności na działce nr [...] i poprzednich użytkowników wieczystych M. i E.S. oraz, że podmioty te nie zostały uznane za strony postępowania administracyjnego i zawiadomione o jego wszczęciu, a w związku z tym pozbawione możliwości czynnego udziału w postępowaniu, Kolegium zwróciło uwagę, że brak udziału w postępowaniu przez stronę bez własnej winy stanowić może podstawę wznowienia postępowania administracyjnego i to tylko na żądanie strony, co wynika z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a. Nie są to zaś przesłanki brane pod uwagę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Od powyższej decyzji Prokurator Okręgowy złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji Prokurator zarzucił naruszenie przepisu art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwą interpretację. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zdaniem Prokuratora decyzja z dnia [...] października 2009 r. rażąco narusza prawo uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, iż obowiązek usunięcia odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym nakładany winien być na wytwórcę odpadów, Prokurator uznał, iż decyzja z dnia [...] października 2009 r. nakładająca taki obowiązek na użytkownika wieczystego nieruchomości, gdzie składowane są odpady, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W ocenie Prokuratora nałożenie obowiązku usunięcia odpadów w drodze domniemania na władającego powierzchnią ziemi jest dopuszczalne dopiero w sytuacji, gdy brak było możliwości wskazania podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości. Prokurator wskazał, iż z treści decyzji Wójta Gminy jednoznacznie wynika kto był wytwórcą odpadów, zatem brak było podstaw do nałożenia obowiązku usunięcia odpadów na wieczystego użytkownika nieruchomości, na której znajdują się odpady. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł także zarzut zawężenia kręgu stron postępowania i pominięcie m.in. Starosty jako statio fisci Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ powielił argumentację przywołaną w zaskarżonej decyzji. Prokurator Okręgowy w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. sprecyzował zarzuty skargi w ten sposób, iż zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach polegające na dowolnej ocenie ostatecznej decyzji Wójta Gminy pomimo rażącego naruszenia prawa i bezzasadnym uznaniu – wbrew dotychczas wypracowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych – że przepis art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach dopuszcza możliwość jego rozbieżnej interpretacji, dowodząc tym samym nieracjonalność ustawodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z póź. zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2009 r. - wydanej na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 obowiązującej wówczas ustawy o odpadach, która utraciła moc na podstawie art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( Dz. U z 2013 r. poz. 21 ) z dniem 23 stycznia 2013 r. - nakładająca na U.H.M. obowiązek usunięcia smoły pogazowej na koszt zobowiązanej z terenu działki nr [...]. Mając na uwadze powyższy zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga Prokuratora Okręgowego zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn zupełnie odmiennych od tych podniesionych w skardze. Przede wszystkim należy zaznaczyć, iż Sąd w pełni podziela stanowisko organu, iż brak było podstaw do uznania, że wspominana powyżej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa ( por. wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r., I OSK 1566/10, LEX nr 1068431 ) . Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności ( por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448 ). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana ( por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819 ). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie można bowiem stwierdzić, że kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja Wójta Gminy z dnia [...] października 2009 r. wydana została wbrew art. 34 ust.1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy odpadach, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z tymi przepisami. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Decyzja ta jest wydawana z urzędu. Definicja posiadacza odpadów została określona w art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach w myśl którego , jest nim każdy kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Ustawa o odpadach wprawdzie nie definiuje pojęcia " władający powierzchnią ziemi". Jednakże można posiłkować się w tym zakresie definicją zawartą w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska ( Dz. U z 2008 , nr 25, poz. 150 ze zm. ), zgodnie z którym przez władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Ustawę Prawo ochrony środowiska należy bowiem traktować jako akt prawny o znaczeniu podstawowym dla całej dziedziny prawa ochrony środowiska. Zawiera ona bowiem wszystkie zasady ogólne prawa ochrony środowiska, definicje i podstawowe pojęcia, które są wspólne dla wszystkich aktów prawnych z zakresu ochrony środowiska. Ustawa zawiera wiele rozwiązań wspólnych dla całej dziedziny prawa ochrony środowiska, stąd też przy interpretacji regulacji zawartych w szczegółowych aktach prawnych koniecznym jest uwzględnianie jej postanowień ( por. wyrok WSA w Gdańsku dnia 11 kwietnia 2011 r. , II SA/Gd 29/11 ) Istotnie z orzecznictwa powołanego w uzasadnieniu skargi wynika, że domniemanie określone w art. 3 ust. 3 pkt 13 z d. 2 ustawy o odpadach ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie wytwórcy odpadów lub innego podmiotu faktycznie władającego odpadami ( por. m.in. wyroki NSA z dnia 26 lutego 2013 r. , II OSK 2007/11, z dnia 19 grudnia 2007 r. , II OSK 1721/06 ). Jednocześnie jednak w tymże orzecznictwie podkreśla się, iż uprawnione jest nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na władającego nieruchomością, na której znajdują się odpady, w sytuacji, gdy wprawdzie zostanie ustalony wytwórca odpadu, który jednak nie istnieje. Niedopuszczalne jest bowiem skierowanie decyzji do nieistniejącego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2014r. , II OSK 3087/12). Z takim przypadkiem mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie wytwórca odpadów tj. Zakłady [...] zostały zlikwidowane. Stąd też nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na użytkownika wieczystego nieruchomości, czyli podmiotu ujawnionego w ewidencji gruntów jako władającego nieruchomością na której znajdują się odpady nie naruszało powyższych przepisów. Obowiązek ten został bowiem skierowany do jednego z podmiotów przewidzianych w tych przepisach. Ustawodawca przewidział powyższe domniemanie dążąc do zapewnienia skutecznego usunięcia odpadów, niezależnie od odpowiedzialności personalnej. Ponadto podkreślenia wymaga, iż ewentualne wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd podziela również stanowisko organu, iż brak udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją nakładającą obowiązek usunięcia odpadów Starosty, jako statio fisci Skarbu Państwa, w zakresie realizacji przez Skarb Państwa prawa własności na działce nr [...] oraz poprzednich użytkowników wieczystych M. i E.S. – abstrahując w ogóle od trafności tego zarzutu - nie mogło stanowić podstawy do wzruszenia decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczność ta mogłaby ewentualnie stanowić podstawę – czego oczywiście Sąd w tym postępowaniu nie przesądza – do wznowienia postępowania ( art. 145§ 1 pkt 4 k.p.a ) i to tylko na podstawie wniosku strony, która nie brała udziału w tym postępowaniu ( art. 147 z d. 2 k.p.a. ). Problem wadliwości zaskarżonej decyzji dotyczy zupełnie innych naruszeń przepisów postępowania. Otóż zwrócić należy uwagę, iż Kolegium wydając decyzję z dnia [...] września 2014r. ograniczyło się jedynie do zbadania decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2009 r. pod kątem przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Natomiast Kolegium wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. w następstwie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy , ograniczyło się do zbadania przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, odnosząc się w istocie jedynie do zarzutów podniesionych we wniosku. Nie oceniło zatem decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy pod kątem prawidłowości podstawy prawnej, która zdecydowała o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2009 r. ani też pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 3 – 7 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy ( por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, nr 18, poz. 258 ). Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W tym więc postępowaniu organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym ( por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 739/09, LEX nr 597827 ). Rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie nieważności następuje na podstawie wyczerpujących wyników czynności dowodowych, które bądź to ujawnią istnienie przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., bądź też zezwolą na uznanie, że przesłanki te nie występują, a tym samym decyzja, której zgodność z prawem została zakwestionowana przez stronę, jest prawidłowa bądź dotknięta jest wprawdzie wadami, jednak niekwalifikowanymi, innymi niż wymienione w przywołanej normie ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 marca 2011 r., II SA/Gl 953/10, LEX nr 950451 ). W postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011r., II OSK 968/10, LEX nr 1083720). W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności ( por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 514/11, LEX nr 1216741 ). W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest, czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika ( por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13, LEX nr 151945 ) . Mając na uwadze tak wyznaczony zakres kognicji organ w ramach postępowania rozpoznawczego obowiązany jest poddać ocenie wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności, a nie tylko te, które zostały wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania, czy też w zawiadomieniu o jego wszczęciu. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko tego, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07 , LEX nr 468719 , wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2001 r., IV SA 645/99, LEX nr 53459, K. Glibowski /w/ R.Hauser i M.Wierzbowski /red/,KPA.Komentarz, C.H. BECK, 2014 , s . 688 ). Ocena ta powinna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji , skonstruowanym zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Kolegium naruszyło powyższe zasady, jak bowiem wskazano powyżej uchyliło się od takiej całościowej oceny, ograniczając się jedynie do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co jest niedopuszczalne. Zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe zasady obowiązują również w sytuacji rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 k.p.a.), oczywiście w granicach wyznaczonych przez funkcję postępowania nieważnościowego. W aspekcie bowiem materialnym dwuinstancyjność postępowania polega na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy pod względem merytorycznym. W aspekcie formalnym wyraża się natomiast w konstrukcji toku instancji i zakłada przesunięcie uprawnień do ponownego rozpatrzenia sprawy na organ wyższej instancji. Przy czym punkt ciężkości zasady dwuinstancyjności postępowania spoczywa na jej aspekcie materialnym, czyli na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast rzeczą drugorzędną jest, czy właściwy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy jest inny organ (wyższego stopnia), czy też ten sam. Dwuinstancyjność bowiem jest pojęciem procesowym, a nie ustrojowym, z tym, że zamyka się ono w systemie organów administracji państwowej (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 45). Podejście do zasady dwuinstancyjności postępowania w ujęciu materialnym jest dominujące w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r. , II GSK 824/09, uchwałę NSA dnia 22 lutego 2007r., II GPS 2/06, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011r. I GSK 25/10). Stąd też decyzja organu odwoławczego niespełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji I instancji, jeśli organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo ). Organ administracji, który nie dokonuje całościowego rozpoznania sprawy, ograniczając się jedynie do oceny podniesionych zarzutów uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. ( por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. , VIII SA/Wa 672/09 ). Szczególnie doniosłe znaczenie ma obowiązek ponownego całościowego rozpoznania sprawy w świetle powyższych zasad w sytuacji rozpatrywania wniosku złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a., gdyż wówczas organ nie jest uprawniony do uchylenia zaskarżonego decyzji do ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. ( por. R. Kędziora, KPA. Komentarza, C.H. BECK 2008, s. 654-655, wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r. , II GSK 1062/10). Sąd nie podziela również stanowiska organu, iż wady proceduralne nie mogą być usuwane w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co spowodowało uchylenie się przez organ od oceny ewentualnej wadliwości decyzji Wójta Gminy pod tym kątem. Zważyć bowiem należy, iż przesłanka rażącego naruszenia może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Również rażące naruszenie przepisów prawa powołanego jako podstawa kompetencyjna lub proceduralna rozstrzygnięcia jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji ( por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563 "). Podobnie B. Adamiak w artykule "Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego" PiP 2012, z. 3, s. 54, która wśród naruszeń przepisów prawa procesowego wymienia także i takie, które objęte są sankcją nieważności. Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2007r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych - por. B. Adamiak, op.cit., s. 51-53. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281 ). Samo bowiem nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy też błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji ( por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 534/10, z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 30/10 ). Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, uchylił zaskarżoną decyzję ( pkt I wyroku ) . Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium obowiązane będzie dokonać całościowej oceny występowania przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. , uwzględniając powyższe wskazania Sądu . Rozstrzygnięcie z pkt. II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a., który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.