I FZ 170/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Sędzia NSA Barbara Wasilewska, , , po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia J. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 321/15 oddalające wniosek J.C. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w S. z dnia 18 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podatku od towarów i usług za luty 2008 r. postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 27 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 321/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił wniosek J.C. (zwanego w dalszej części uzasadnienia "skarżącym") o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w S. z dnia 18 grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podatku od towarów i usług za luty 2008 r. Sąd wskazał, że w decyzji z dnia 18 grudnia 2014 r. zawarto pouczenie, że może być ona zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie za pośrednictwem Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w S. w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Decyzję tę doręczono skarżącemu w dniu 2 stycznia 2015 r. Termin do wniesienia skargi, liczony zgodnie z art. 83 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.", upływał 2 lutego 2015 r. (poniedziałek). Skarżący złożył skargę na ww. decyzję bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie 30 stycznia 2015 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym). Skarga wpłynęła do sądu 2 lutego 2015 r., a dzień później, tj. 3 lutego 2015 r., sąd przekazał ją Dyrektorowi Urzędu Kontroli Skarbowej w S., celem nadania jej prawidłowego biegu, o czym powiadomiono skarżącego 24 lutego 2015 r. (data doręczenia zawiadomienia sądu). W dniu 9 marca 2015 r. (data wpływu) organ przekazał sądowi skargę wraz z odpowiedzią na skargę. W dniu 11 marca 2015 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący złożył do sądu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu wskazał, że 29 stycznia 2015 r. musiał wyjechać ze swojego miejsca zamieszkania w S., celem odbycia ważnych rozmów w banku w kwestii renegocjacji umowy kredytowej, a sporządzone 26 stycznia 2015 r. pismo zaadresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, do złożenia za pośrednictwem Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w S., zostało wysłane w ramach obowiązków pracowniczych przez jego pracownika. Wskazał przy tym, że przez pomyłkę, pomimo prawidłowego oznaczenia organu właściwego w samej skardze, kopertę zaadresowano błędnie do sądu zamiast do właściwego organu. Sąd I instancji, odnosząc się do powyższych okoliczności, wskazał, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, ponieważ braku należytej staranności we wnoszeniu skargi do sądu - samego skarżącego czy też osoby, której powierzył on dokonanie tej czynności - nie można kwalifikować jako braku winy. Ponadto Sąd wskazał, że okoliczność, że w dniu 29 stycznia 2015 r. skarżący wyjechał poza miejsce swojego zamieszkania również nie tłumaczy, dlaczego do 2 lutego 2015 r. (upływ terminu do wniesienia skargi) nie zweryfikował prawidłowości czynności podjętych przez pracownika, co niewątpliwie umożliwiłoby skarżącemu naprawienie zaistniałej sytuacji. W złożonym zażaleniu skarżący, reprezentowany przez swojego pełnomocnika, zarzucił powyższemu orzeczeniu naruszenie art. 86 § 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono argumentację prezentowaną we wcześniejszej fazie postępowania, podkreślając, że gdyby Sąd I instancji w dniu otrzymania przesyłki przekazał ją Dyrektorowi Urzędu Kontroli Skarbowej, to wówczas nie doszłoby do naruszenia terminu do wniesienia skargi. Wskazano przy tym, że sądy administracyjne wyprowadziły normę, zgodnie z którą w przypadku złożenia skargi bezpośrednio do sądu zamiast za pośrednictwem organu za datę złożenia skargi przyjmuje się datę przekazania jej przez sąd do organu, co w przypadku gdy skargę złożono w terminie określonym w art. 53 P.p.s.a., ale przekazano po jego upływie, skutkuje jej odrzuceniem. Zdaniem skarżącego takie rozumienie przepisów należy uznać za niekonstytucyjne. Podniesiono przy tym, że na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego sytuację prawną strony wnoszącej odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji uregulowano odmiennie. Artykuł 65 § 2 K.p.a, przewiduje bowiem, że podanie wniesione do niewłaściwego organu przed upływem przepisanego terminu uważa się za złożone z zachowaniem terminu. Również stosownie do art. 170 § 2 Ordynacji podatkowej podanie wniesione do niewłaściwego organu przed upływem terminu określonego przepisami prawa uważa się za wniesione za zachowaniem terminu. Natomiast ustawa Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie posiada przepisów regulujących taką sytuację. W opinii skarżącej rozumienie zakwestionowanych przepisów p.p.s.a. przez sądy administracyjne jest "rażąco niekorzystne dla jednostek". Zdaniem autora zażalenia powyższa sytuacja przesądza o niezgodności zakwestionowanej regulacji z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Skarżący zwraca także uwagę na to, że skarga do WSA nie jest objęta przymusem adwokacko-radcowskim oraz, że nieuzasadnione jest gorsze traktowanie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym niż w postępowaniu między organami władzy publicznej. W odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 321/15, było prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlega oddaleniu. W myśl art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależniają zatem skuteczność złożenia środka zaskarżenia od jego wniesienia do organu, który wydał objęty zaskarżeniem akt. Z kolei w myśl art. 83 § 3 P.p.s.a. oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Jednakże, jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego w złożonym zażaleniu, przepisy tej ustawy nie przewidują szczególnego trybu postępowania w przypadku wniesienia środka zaskarżenia na akt administracyjny bezpośrednio do sądu bądź w ogóle do organu niewłaściwego. W przepisach tejże ustawy brak jest regulacji znanych chociażby z Kodeksu postępowania cywilnego (tj. art. 200 § 3 K.p.c.), Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 65 § 2 K.p.a. ), Ordynacji podatkowej (art. 170 § 2 O.p.) przewidujących zachowanie terminu w sytuacji wniesienia środka zaskarżenia do organu niewłaściwego przed upływem tego terminu. Niemniej tego typu sytuację, która miała również miejsce w rozpoznawanej sprawie, można ocenić w świetle przepisów normujących postępowanie sądowoadministracyjne. Ukształtowane na gruncie art. 54 § 1 P.p.s.a. orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednoznaczne w swojej ocenie, ponieważ sprowadza się do tezy, że dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi nie można przyjąć daty nadania (złożenia) skargi do niewłaściwego organu w rozumieniu art. 54 § 1 P.p.s.a. lub bezpośrednio do sądu administracyjnego (por. przykładowo postanowienia NSA: z dnia 21 grudnia 2011 r., II FSK 2691/11; z dnia 30 stycznia 2008 r., II FSK 1724/06; z dnia 24 czerwca 2008 r., II OSK 338/08; publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ugruntowany w orzecznictwie pogląd oparty jest na wykładni systemowej, uwzględniającej treść wyżej powołanych przepisów P.p.s.a. O jej prawidłowości świadczy ponadto zgodność z wymogami wykładni funkcjonalnej, bowiem przyjęcie powyższego reżimu związanego z terminowością wniesienia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem właściwego organu jest warunkiem efektywnej realizacji kompetencji organów do dokonywania autokontroli w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Stanowisko takie przyjmują również przedstawiciele doktryny, twierdząc, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub za pośrednictwem niewłaściwego organu administracji publicznej, sąd ten lub organ powinien przekazać skargę właściwemu organowi, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a. decyduje data nadania skargi przez sąd (lub organ) na adres właściwego organu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 103; Komentarz do art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el). Nie można również uznać, wbrew stanowisku autora zażalenia, że ww. wykładnia przepisów P.p.s.a. przyjęta przez sądy administracyjne narusza zasadę równości – wyrażoną w art. 32 ust. 1 oraz zasadę równomiernej ochrony własności – wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo (orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. akt U. 7/87, OTK w 1988 r., s.14). Sprawą podstawową dla oceny dochowania zasady równości "jest tym samym ustalenie cechy istotnej, z uwagi na którą przepisy prawa dokonały zróżnicowania sytuacji prawnej swoich adresatów... Różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego" (orzeczenie z 16 grudnia 1997 r., K. 8/97, OTK ZU Nr 5-6/1997, s.502). W oparciu o te założenia nie da się obronić zarzutu naruszenia zasady równości przez ww. wykładnię art. 53 § 1 i art. 54 § 1 i 3 P.p.s.a., gdyż wykładnia ta nie różnicuje sytuacji poszczególnych podmiotów na gruncie postępowania przed sądami administracyjnymi. Z tego też względu nie można dopatrzyć się również naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji – odnoszącego się do równej dla wszystkich ochrony prawa własności. Natomiast odmienne traktowanie podobnych sytuacji na gruncie innych postępowań jest wyraźnie wyartykułowanym w treści przepisów prawnych wyrazem woli ustawodawcy, nie zaś efektem odmiennej wykładni przepisów dokonywanej przez organy prowadzące postępowanie. Nie jest przy tym możliwe zastosowanie analogii z przepisów art. 65 § 1 i 2 K.p.a., czy też art. 170 § 2 O.p. Rozumowanie z analogii służy do usuwania luk w prawie. Jak wskazano w postanowieniu NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 1775/13, analogia legis jest tzw. wnioskowaniem inferencyjnym, które nie powinno być stosowane przed dyrektywami wykładni prawa. Skoro w świetle przepisów art. 54 § 1 i 3 P.p.s.a. w drodze wykładni systemowej i funkcjonalnej, możliwe jest zrekonstruowanie normy prawnej, w myśl której o dotrzymaniu terminu ustawowego, wskazanego w art. 53 § 1 P.p.s.a., decyduje data nadania w urzędzie pocztowym skargi na adres właściwego organu administracyjnego, niezależnie od tego czy nadania tego dokonuje strona, czy organ lub sąd niewłaściwy do wniesienia skargi, to nie ma potrzeby sięgania po analogię z przepisów art. 125 K.p.k., art. 369 § 3 K.p.c. i art. 65 § 1 i 2 K.p.a. Warunkiem sięgnięcia po wnioskowanie z analogii jest stwierdzenie, że określony stan rzeczy nie został unormowany przez przepisy prawa (por. B. Wojciechowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:] Red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego, Warszawa 2012, s. 443), czyli występuje luka w prawie. Jednakże możliwość wywiedzenia normy prawnej z przepisów prawa (w rozpoznawanej sprawie z art. 53 § 1 i art. 54 P.p.s.a.) w drodze ich wykładni przeczy konstatacji, że dany stan rzeczy nie został objęty uregulowaniem przez ustawodawcę. Reasumując, w świetle prawidłowo przyjętej przez WSA w Szczecinie wykładni art. 54 § 1 P.p.s.a, w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona po terminie wskazanym w art. 53 § 1 P.p.s.a. Przyczyny zaś, które skarżący wskazał jako mające stanowić uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu uznać należy za niezasadne. Słusznie bowiem Sąd I instancji wskazał, że strona ponosi odpowiedzialność za działania lub zaniechania swoich pracowników oraz pełnomocników. Powyższa teza znalazła nota bene odzwierciedlenie w licznych orzeczeniach zarówno sądów administracyjnych jak i Sądu Najwyższego (np. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Sz 1571/95; wyrok NSA z 19 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1144/97; wyrok NSA z dnia 25 lipca 1995 r., sygn. akt SA/Sz 1345/95; postanowienie SN z dnia 12 marca 1999 r., sygn. akt I PKN 76/99, OSNP 2000/11/431). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.