I OSK 11/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 736/14 w sprawie ze skargi M. G. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 736/14, uchylił orzeczenia: Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. W. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Komendant Wojewódzki Policji w G. W., orzeczeniem z dnia [...] listopada 2013 r., uznał M. G. winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej poprzez działanie niesłużące budowaniu i pogłębianiu społecznego zaufania do Policji, wyczerpującego jednocześnie znamiona wykroczenia umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego z art. 119 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeksu wykroczeń (Dz.U. 2013 r. poz. 482 ze zm., dalej: K.w.), tj. przywłaszczenia telefonu komórkowego wraz z kartą SIM o łącznej wartości 122,80 zł. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania M. G., orzeczeniem z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymał w mocy orzeczenie z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. G., uznał ja za zasadną. Podniesiono, że istotą sporu było ustalenie, czy wymierzona kara dyscyplinarna była współmierna do popełnionego przewinienia. Wskazano, że w art. 134 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r. poz. 355 ze zm., dalej: u.P.) zawarto katalog kar dyscyplinarnych. Przedstawiona w tym przepisie gradacja kar jest swego rodzaju stopniowaniem środków represyjnych, jakie mogą być zastosowane w konkretnej sprawie. Ustawodawca nie określił jednak, jakiemu przewinieniu służbowemu odpowiada każdy z nich. Pozostawiono to uznaniu właściwego organu. Kontrola uznaniowości w tym zakresie sprowadza się więc do oceny, czy organ badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również, czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy oraz czy uwzględnił dotychczasowy przebieg służby. Sąd I instancji stwierdził, że organ, podejmując decyzję o wyborze kary dyscyplinarnej, powinien wziąć pod uwagę takie okoliczności, jak rodzaj naruszonych obowiązków, stopień ich naruszenia i zagrożenia dla interesu służby spowodowany naruszeniem obowiązków służbowych, dotychczasowy przebieg służby oraz element subiektywny, jakim jest stopień winy funkcjonariusza. Wymiar kary powinien uwzględniać dyrektywy jej nakładania oraz okoliczności przemawiające tak na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. Podkreślono, że większość z tych dyrektyw postępowania dyscyplinarnego nie została rozważona, co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że M. G. popełnił przewinienie dyscyplinarne, które jednocześnie wypełniło znamiona wykroczenia. Wyrokiem z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt [...] funkcjonariusz ten został uznany winnym popełnienia wykroczenia z art. 119 § 1 K.w., wymierzono mu karę grzywny oraz orzeczono o podaniu wyroku do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie jego treści w Komisariacie Policji w L. na tablicy ogłoszeń na okres miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Sąd I instancji podniósł, że popełnione przez M. G. przewinienie dyscyplinarne należałoby zakwalifikować jako przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi. Za taką oceną przemawiają postanowienia wyroku o sygn. akt [...], co do upublicznienia jego treści, ale wyłącznie w Komisariacie. Miało to spełnić rolę prewencyjną i stanowić ostrzeżenie dla innych policjantów. W takiej sytuacji wizerunek Policji nie ucierpiał w oczach opinii publicznej. Wskazano, że art. 134h ust. 2 pkt 1 u.P. zawiera sformułowanie "działanie z motywacji zasługującej na szczególne potępienie", a nie sformułowanie "działanie z pobudek materialnych", które można odczytać jako "działanie z niskich pobudek". Przesłanki te są znaczeniowo zbliżone, ale określenie użyte w ustawie ma węższe znaczenie. Motywacja zasługująca na szczególne potępienie, to motywacja, która w rozumieniu powszechnym jest jaskrawo naganna i oceniana jest wyjątkowo negatywnie. Podkreślono, że przypisanie funkcjonariuszowi działania z pobudek materialnych jest co najmniej niezasadne, chociażby z uwagi na niską wartość przywłaszczonego przedmiotu. Wadliwe zakwalifikowanie działania M. G., tzn. "działania z pobudek materialnych", a co za tym idzie - błędne przyjęcie istnienia okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, mającej wpływ na zaostrzenie wymiaru kary, o której mowa w art. 134h ust. 2 pkt 1 u.P., powoduje konieczność ponownego rozparzenia sprawy. Dodano też, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania dyscyplinarnego nastąpiło z zachowaniem rygorów (terminów) określonych w art. 135 ust. 3 u.P. Skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji, żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie: • art. 134 pkt 6 w zw. z art. 134h ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.P., ponieważ błędnie przyjęto, że działanie M. G., ocenione przez organ jako działanie z pobudek materialnych, nie mogło być zakwalifikowane jako działanie z motywacji zasługującej na szczególne potępienie, a więc kwalifikacja popełnionego przewinienia dyscyplinarnego powinna mieścić się w ramach przewinienia dyscyplinarnego mniejszej wagi. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie funkcjonariusza Policji przywłaszczającego sobie cudze mienie jest szczególnie naganne, a charakter czynu wskazuje – w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego – że jest to czyn popełniony z niskich pobudek; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1-2, art. 141 § 4 P.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę M. G. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że orzeczenie jest zgodne z prawem. Sąd I instancji słusznie uznał, że nie można mu przypisać, iż działał z pobudek materialnych. Podkreślono, że WSA w Warszawie trafnie wykazał, iż wymierzając tak surową karę organy Policji nie wzięły pod uwagę wytycznych pozwalających na wymierzenie funkcjonariuszowi tak wysokiej kary. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Wskazać należy, że zarzuty kasacyjne powinno sformułować się w taki sposób, aby, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., NSA rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych skardze kasacyjnej mógł podjąć działania w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1-2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc poprawnie określić, które przepisy naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyroki NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08, z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12). Podkreślić należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego nie odpowiada przytoczonym warunkom. W skardze kasacyjnej poprzestano jedynie na przytoczeniu przepisów prawa procesowego, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania, na czym tego rodzaju naruszenie miało polegać. Takie przedstawienie zarzutów nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zbadanie zarzutów skargi i skontrolowanie pod tym względem zaskarżonego wyroku. Zarzuty te należy zatem uznać za gołosłowne. Zarzut naruszenia art. 134 pkt 6 w zw. z art. 134h ust. 1-2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r. poz. 355 ze zm., dalej: u.P.) poprzez ich błędną wykładnię jest również bezpodstawny. Wskazano bowiem, że WSA w Warszawie nieprawidłowo ocenił, iż czyn M. G. nie został popełniony z pobudek materialnych. Wskazać jednak należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 134h ust. 2 pkt 1 u.P. Trafnie bowiem wskazano, że "motywacja zasługująca na szczególne potępienie to motywacja, która w rozumieniu powszechnym jest jaskrawo naganna, wywołuje silne reakcje repulsywne w społeczeństwie, takie jak oburzenie, gniew" (por. wyroki: NSA: z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1811/11, z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 225/13, WSA Olsztynie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1157/12). Kierując się zatem przesłanką wymierzenia kary, określoną w art. 134h ust. 2 pkt 1 u.P., przełożony dyscyplinarny powinien wziąć pod uwagę skutki, które czyn funkcjonariusza spowodował dla wizerunku Policji w społeczeństwie. Dodać należy, że, jak słusznie wskazał WSA w Warszawie, przesłanka ta nie może być utożsamiana jedynie z "działaniem z pobudek materialnych". W tym wypadku chodzi o takie działanie, które zasługuje na szczególne napiętnowanie. Uznać więc należy, że czyn M. G. nie może zostać zakwalifikowany jako wypełniający przesłanki określone w art. 134 h ust. 2 pkt 1 u.P. Policjant podjął – na co wskazują zeznania pełniących z nim służbę funkcjonariuszy – działania, które zmierzały do oddania telefonu właścicielowi. Działanie te były nieudolne, a nawet niefrasobliwe, ale należy mieć na względzie, że po ujawnieniu czynu M. G. natychmiast się do niego przyznał, wyraził skruchę oraz poddał się orzeczonej karze. Organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę, że jedną z przesłanek, którą należało wziąć pod uwagę podczas wymierzenia kary, jest określony w art. 134h ust. 1 u.P. sposób zachowania się sprawcy po popełnieniu czynu. Podkreślić również należy, że czyn funkcjonariusza w żaden sposób nie wpłynął na wizerunek Policji w społeczeństwie. Nie można więc uznać postępowania M. G. za działanie z motywacji zasługującej na szczególne potępienie. Wymierzając karę dyscyplinarną przełożony dyscyplinarny powinien, zgodnie z art. 134h ust. 1 u.P., wziąć pod uwagę, że powinna być ona współmierna do stopnia zawinienia i wagi popełnionego czynu. Tymczasem, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, organy orzekające w sprawie w ogóle nie wzięły pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim tego, że wartość znalezionego telefonu była niewielka (122 zł), a osoba do której należał nie wskazywała, że ponosiła duża stratę. Zatem nie uwzględniły gradacji kar dyscyplinarnych. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.