I OSK 467/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 481/15 w sprawie ze skargi P. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 października 2015 r. (sygn. akt III SA/Kr 481/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania P. Ż. od pisma Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta K. z dnia [...] października 2014 r. dotyczącego wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy os. [...] w K.. Jak podkreśliło bowiem Kolegium, pismo to nie stanowiło decyzji administracyjnej, która podlegałaby zaskarżeniu. Organ wyjaśnił przy tym, że powyższe pismo stanowiło odpowiedź na pismo P. Ż., nawiązujące do wcześniejszego pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 14 sierpnia 2014 r., dotyczącego nabycia przez zainteresowaną tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego po śmierci jego najemcy. Kwestia ta zaś została uregulowana w uchwale Rady Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta K. oraz tymczasowych pomieszczeń i żadne przepisy prawa nie obligowały organu do wydawania w tego rodzaju sprawach decyzji administracyjnej. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. P. Ż. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając organowi naruszenie: art. 104 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż była ona nieuzasadniona. Sąd I instancji uznając, że kwestionowane w toku instancji przez skarżącą pismo z dnia 30 października 2014 r. nr [...] nie mogło być uznane za decyzję administracyjną, podzielił stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie odwołanie skarżącej było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Wyjaśnił bowiem, że kwestia uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu podlega w całości unormowaniom, mającym charakter cywilnoprawny. Świadczy o tym w szczególności treść art. 20 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia, to jest: Dz. U. z 2014 r., poz. 150), który to przepis stanowi m. in. podstawę do tworzenia przez gminy zasobu mieszkaniowego i określa sposób przekazywania lokali mieszkańcom w formie umowy najmu. Zdaniem Sądu, charakteru cywilnoprawnego umów najmu, zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminnego, nie zmienia przy tym fakt, że szczegółowe kwestie, dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy i inne zagadnienia, dotyczące treści umów najmu lokalu zawiera uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K., będąca aktem prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego, która została podjęta na skutek delegacji ustawowej, zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Powyższe, jak wywodził Sąd, potwierdzała również sama treść regulacji, zawartej w § 26 ust. 1 pkt 2 wskazanej uchwały z dnia 10 października 2012 r. W związku z tym, pismo z dnia 30 października 2014 r., dotyczące kwestii nabycia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego zajmowanego w ramach uprawnień przysługujących najemcy, w ocenie Sądu, należało uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu (Gminy Miejskiej K.). Sąd podkreślił także, iż odmowa nabycia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Nie jest to zatem także czynność materialno-techniczna zaskarżalna do sądu administracyjnego, jak nieprawidłowo przyjęło to Kolegium. W konstrukcji tej nie ma bowiem jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o uregulowanie tytułu prawnego do niego, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Z tych przyczyn – jak zaakcentował Sąd - pismo z dnia 30 października 2014 r. nie mogło być wzruszone odwołaniem. Na czynność z zakresu władztwa właścicielskiego gminy środek zaskarżenia bowiem nie przysługuje. Trafnie też – według Sądu - podniosło Kolegium, że organ gminy nie był zobowiązany do wydawania w sprawie skarżącej żadnej decyzji administracyjnej, skoro miała ona charakter cywilnoprawny. Uzupełniająco też Sąd nadmienił, że w niniejszej sprawie nie miała zastosowania uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08), zgodnie z którą uchwała jednostki samorządu terytorialnego odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. Ż. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie: 1) prawa materialnego, a to: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sąd administracyjny powinien oddalić skargę w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że rozstrzygniecie organu drugiej instancji nieprawidłowo nie uznało pisma organu pierwszej instancji za decyzję, podczas gdy sąd administracyjny obowiązany był w takiej sytuacji skargę uwzględnić i uchylić przedmiotową decyzję z powodu jej niezgodności z prawem; 2) prawa procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak adekwatnego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonego postanowienia, poprzez brak odniesienia się do uchwały Rady Miasta K., w szczególności § 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K., w którym to zakresie Prezydent Miasta K. posiada kompetencje do władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że Sąd Wojewódzki w sposób nieprawidłowy oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które naruszało art. 134 k.p.a. poprzez uznanie odwołania od decyzji organu I instancji za niedopuszczalne w sytuacji, w której to, co zostało nazwane przez Kolegium "pismem", posiadało wszystkie przymioty decyzji - w rozumieniu 107 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej w sposób błędny oceniono charakter sprawy dotyczącej nabycia tytułu prawnego do lokalu, która nosiła w istocie przymiot sprawy administracyjnej i regulowana jest aktem prawa miejscowego tj. uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. oraz tymczasowych pomieszczeń. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - zwanej dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Podstawy te nie były usprawiedliwione. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych bowiem wymieniony przepis ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom, które zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Przepis ten mogłyby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana w granicach właściwości, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd I instancji, w granicach właściwości, dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonego postanoiwenia. Uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego zastosował art. 151 p.p.s.a. Nietrafnie zarzucono również Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K., w szczególności do § 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały, w którym to zakresie Prezydent Miasta K. posiada kompetencje do władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok spełnia powyższe wymagania. Sąd bowiem w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnił podstawy prawne, na jakich zostało ono wydane. Odnosząc się do kluczowej w analizowanym stanie faktycznym kwestii, związanej z zawieraniem umów najmu lokali, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że na mocy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150), kwestia ta jest poddana instrumentom prawa cywilnego. Biorąc bowiem pod uwagę obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji, określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. – Rada Miasta K. podjęła w dniu [...] października 2012 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K., a która to uchwała – jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom K. lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. W tym też przypadku wspomniana uchwała, w szczególności w § 26 ust. 1 pkt 2, określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, reguluje także sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że tylko przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego (nieokreślonego), organ gminy realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego i w tym wypadku bada, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania winno prowadzić do umieszczenia jego kandydatury na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W takiej zatem sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08), przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest zatem aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. W tym zatem wypadku działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej ma charakter administracyjnoprawny, bowiem tego rodzaju uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Po skierowaniu zaś przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu już konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma zatem zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie opisana wyżej sytuacja jednak nie zachodziła. Wniosek P. Ż. nie dotyczył bowiem – jak zasadnie wyjaśnił to Sąd Wojewódzki - zakwalifikowania kandydatury zainteresowanej do grona osób z którymi zostanie zawarta umowa najmu lokalu komunalnego, lecz do uregulowania jej tytułu prawnego do lokalu konkretnego, to jest lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym w K. przy os. [...], a który to lokal wcześniej zajmowała jej babka na zasadzie umowy najmu. Powyższy wniosek zatem odnosił się już do etapu drugiego opisanego wyżej postępowania, a który toczy się już w sferze cywilnoprawnej. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie można było w tej sytuacji uznać pisma Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta K., z dnia [...] października 2014 r. za jednostronny i władczy akt administracyjny. W piśmie tym zawarte zostało jedynie oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Gminy Miejskiej K. a zatem trafnie stwierdził Sąd I instancji, że odmowa uwzględnienia żądania skarżącej stanowiła w tym przypadku czynność z zakresu władztwa właścicielskiego gminy, a nie akt z zakresu władztwa publicznego, przysługującego organowi administracji publicznej. W konstrukcji tej brak było zaś jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej ponieważ relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o uregulowanie tytułu prawnego do danego lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Skład orzekający pragnie w tym miejscu zauważyć, iż powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. postanowienia: z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 578/13; z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2137/12; z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 931/13 z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2772/12; z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2340/14; z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 606/17). Wskazując zatem, że odwołanie od wskazanego wyżej z pisma z dnia [...] października 2014 r. było z powyższych przyczyn przedmiotowych niedopuszczalne, Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że w sprawie Kolegium prawidłowo zastosowało art. 134 k.p.a. Z tych względów, uznając, iż zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie były usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.