II SA/Wa 178/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie ustalenia na dzień [...] lutego 2000 r. J. G. łącznej wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego: 6 lat, 13 dni oraz określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 2 lutego 2009 r. w wysokości 14%. W uzasadnieniu wskazał, że Komendant Miejski Policji w [...] w zakwestionowanym rozkazie rażąco naruszył prawo z uwagi na to, że wszczęcie postępowania zmierzającego do sprawdzenia ustalonej już funkcjonariuszowi wysługi lat przypadło na [...] grudnia 2011 r. i dopiero z tą datą mogły wystąpić okoliczności uwzględniające ewentualną zmianę uposażenia. Dlatego też określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 14% na dzień [...] lutego 2009 r. było błędne i stanowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) wskazuje bowiem, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Ponadto spowodowało nienależny wzrost uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi. Natomiast niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolna ocena materiału dowodowego, uniemożliwiły wydanie prawidłowej decyzji. Treść rozstrzygnięcia przedmiotowego rozkazu jest w jawny sposób sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, zaś wskazane naruszenia w sposób fundamentalny wpływają na sposób załatwienia sprawy, którego nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. stwierdził, że w jego ocenie zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób wybiórczy i całkowicie dowolny, a w konsekwencji błędnie ustalono stan faktyczny. Podkreślił, że przesłuchania świadków dokonał niezależny organ, tj. przedstawiciel Urzędu Gminy w [...] i uzyskał istotne odpowiedzi na pytania dotyczące przedmiotowej sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie zgodził się z twierdzeniem, że zeznania świadków nie są wiarygodne i wyjątkowo lakoniczne, a takie twierdzenie uznał za bezpodstawne i wynikające z niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Wskazał, że stała praca w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika nie musi wiązać się z wykonywaniem tych obowiązków w ośmiogodzinnym systemie. Nadmienił, że w jego aktach znajduje się świadectwo ukończenia zasadniczej szkoły zawodowej w [...], jak też podał okres uczęszczania do niej, a odległość od miejsca zamieszkania do szkoły i czas przejazdu można ustalić w Internecie. Powołał się na wyrok Sądu Najwyższego, w którym Sąd nie zastrzegł, że pobieranie nauki w szkole średniej wyłącza możliwość wliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, lecz wyłącza takie uznanie tylko pobieranie nauki w miejscowości znacznie oddalonej od gospodarstwa rolnego, uniemożliwiające wykonywanie w nim pracy w wymiarze ponad połowy wymaganego czasu pracy w rolnictwie. Podkreślił, że Komendant Miejski Policji w [...] przed wydaniem rozkazów personalnych nr [...] i [...] z dnia [...] lutego 2012 r. uzyskał pozytywną opinię radcy prawnego, co nie zostało uczynione przy wydaniu decyzji uchylającej wymienione rozkazy. Przywołał też sygnatury wyroków, którymi zostały uchylone rozkazy Komendanta Głównego Policji, odmawiające funkcjonariuszom przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, przy identycznym stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie. Z tych względów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji: Komendant Główny Policji decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że jednym z trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności. Następuje ono w przypadku, gdy decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym. W przypadku określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmierza do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak to, czy naruszenie to ma charakter "zwykły" czy "rażący", bądź też, czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95). W ocenie organu, podczas wydawania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., doszło do naruszenia szeregu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nieustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych uniemożliwiających wydanie w sprawie prawidłowej decyzji administracyjnej, 2. art. 75 kpa w związku z art. 50 § 1 kpa poprzez niedopuszczanie jako dowodu wszystkiego, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, wbrew obowiązkowi wynikającemu w przepisów prawa, 3. art. 80 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez dowolną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego mogło być dokonane błędnych ustaleń faktycznych, m.in. poprzez: - dowolne przyjęcie, iż "zeznania świadków" z dnia 12 grudnia 2011 r. są wiarygodne, mimo iż sporządzone zostały według jednego wzorca i różnią się jedynie podpisami, nie zawierają więc koniecznych cech indywidualizujących fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 708/11), z ich treści nie można przy tym wywnioskować, czy strona faktycznie stale pracowała w gospodarstwie rolnym, - dowolne uznanie, że wymieniony stale pracował w gospodarstwie rolnym należącym do ojca lub/i matki w charakterze domownika, mimo iż nie zostało ustalone, czy policjant w przedmiotowym okresie wykazywał inną aktywność życiową. 4. art. 81 kpa poprzez niezastosowanie podstawowych zasad dotyczących postępowania dowodowego, tj. oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach, które nie mogą zostać uznane za udowodnione, 5. art. 107 kpa poprzez brak wskazania w decyzji motywów rozstrzygnięcia, tj. uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ zobowiązany jest bowiem do wskazania dlaczego pewne fakty uznał za udowodnione, powinien też dokonać skonkretyzowania dowodów, na których się oparł oraz wyjaśnić przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem interpretacji przepisów będących podstawą do wydania decyzji. Zdaniem organu mnogość uchybień proceduralnych pociąga za sobą rażące naruszenie prawa, które wymaga wyeliminowania tak podjętej decyzji z obrotu prawnego. Komendant Główny Policji stwierdził również, że zakwestionowany rozkaz personalny w zakresie ustalenia wysługi lat poprzez zaliczenie poszczególnych okresów, został wydany bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co implikuje stwierdzenie jego nieważności. Analiza stanu prawnego obowiązującego w dniu jego wydania prowadzi bowiem do wniosku, że nie istniały wówczas unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat, od której zależy nabycie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego. Podstawy takiej brak jest zarówno w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, jak też rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Zaznaczył przy tym, że przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., zgodnie z którym termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, stanowi wyłącznie podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Powołany przepis, zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, nie pozwala natomiast na ustalenie policjantowi wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w drodze samodzielnej sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu przez wydanie odrębnego rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej. Ustalenie wysługi lat jest bowiem tylko jednym z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 3655/01; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 302/06). W kontekście powyższego organ stwierdził, iż ustalenie okresów pracy policjanta jest czynnością, której efektem jest przyjęcie określonego stanu faktycznego, zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. Ustaleń natomiast w tym zakresie nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 8/01). Koniecznym jest przy tym zaznaczenie, że w przypadku, gdy przepisy nie wymagają określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, rozstrzygnięcie dokonane w takiej formie, tak jak uczynił to Komendant Miejski Policji w [...] w części rozstrzygnięcia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczącej ustalenia wysługi lat poprzez zaliczenie poszczególnych okresów, jest wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co implikuje stwierdzenie jego nieważności. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. G. zarzucił jej: I. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji uchylającej rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., dotyczący zaliczenia mu łącznej wysługi lat uwzględniającej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego: 6 lat, 13 dni określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 2 lutego 2009 r. w wysokości 14%. II. naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 7 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w niewystarczającym zakresie; 2. art. 80 kpa, poprzez uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do uchylenia rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczący zaliczenia odwołującemu do okresu służby w Policji, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej na dzień 2 lutego 2012 r. 17 lat, 11 miesięcy, 24 dni; 3. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji; Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i "utrzymanie w mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r.". W uzasadnieniu podniósł argumenty odwołania podnosząc w szczególności, że zabrany w sprawie materiał dowodowy został oceniony w sposób wybiórczy i całkowicie dowolny, a w konsekwencji błędnie ustalono stan faktyczny. Nie zgodził się ze stanowiskiem organów Policji, iż nie spełnia warunków określonych w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników niezdolnych do uznania go za domownika w jego rozumieniu. Skarżący podniósł, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywoływane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz takie naruszenia, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r. II SA 1249/97, Legalis), którego nigdy nie można usprawiedliwić ani tolerować. Ponadto powołał się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, którymi zostały uchylone rozkazy Komendanta Głównego Policji odmawiające przyznania funkcjonariuszowi prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym (przy identycznym stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Działanie w trybie nadzoru wymaga innego podejścia do sprawy i zbadania innych okoliczności niż przy rozpoznawaniu sprawy w pierwszej instancji lub w postępowaniu odwoławczym. Organ winien oceniać kwestie czysto prawne, które należy rozstrzygać według zasad stosowanych przy postępowaniu kasacyjnym. Stąd więc organ nic może podejmować kroków zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak to czyni w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania niewaszmościnego nie jest bowiem ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 kpa. Postępowanie nadzorcze jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a więc organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ zasadniczo dokonuje więc oceny sprawy przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie to, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, muszą tkwić w samej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi zaś w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podkreślenia wymaga, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie budzi natomiast wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym, nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W wyroku z 4 lipca 2014 r. (ll GSK 798/13)Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń lub gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale w trybie zwykłym. W przedmiotowej sprawie decyzja o zaliczeniu skarżącemu okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat opierała się na określonej ocenie przedłożonych przez niego dowodów. Jeśli zatem nawet kontrola prowadzona przez właściwy organ w trybie postępowania nieważnościowego pozwala na stwierdzenie, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozkazem personalnym miało usterki co do swej rzetelności i wszechstronności, to uchybienia takie w żadnej mierze nie mogły być uznane za rażące naruszenie prawa. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być bowiem usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym (odwoławczym), a nie w trybie nadzorczym. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznic do wysokości 25% po 30 latach służby. Do wysługi lal uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, stosownie do § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, zalicza się: 1. okresy służby w Policji, 2. okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej, 3. okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o której mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 z 1995 r. Nr 4, poz. 17 z 1997 r. Nr 28, poz. 153 z 1998 r. Nr 162, poz. 1118 z 1999 r. Nr 106, poz. 1215 z 2000 r. Nr 122, poz. 1313 oraz z 2001 r. Nr 27, poz. 298 i Nr 81, poz. 877), 4. zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku, 5. inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Za inne okresy, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie i na podstawie których podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby uważa się art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy z dnia 20 lipca 1990 r., w myśl którego ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Natomiast w myśl z art. 3 ust. 1 ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy tej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy, a jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2), zaś w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3). W niniejszej sprawie skarżący, ubiegając się o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidulanym gospodarstwie rolnym rodziców, przedłożył Komendantowi Miejskiemu Policji dokumenty potwierdzające fakt istnienia gospodarstwa rolnego oraz złożone na piśmie zeznania dwóch świadków zamieszkałych w tej samej miejscowości co wówczas skarżący, na okoliczność jego pracy w gospodarstwie rolnym. Zawarty w aktach osobowych skarżącego materiał dowodowy na okoliczność jego pracy w gospodarstwie rolnym, na podstawie którego orzekał Komendant Miejski Policji w [...], może być obecnie oceniany jako mniej lub bardziej przekonujący. Jednakże nie można zasadnie stwierdzić, iż materiału tego w ogóle nie było, albo że brak było jakichkolwiek dowodów na poparcie twierdzeń zawartych we wniosku policjanta o zaliczenie danych okresów do stażu służby. Kwestia tego, że materiał dowodowy mający dowodzić pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców, może budzić wątpliwości i potrzebę dokonania dodatkowych ustaleń bądź wyjaśnień, i że w przypadkach postępowań zwykłych wątpliwości takie skutkują zazwyczaj uchyleniem podjętych z takimi wadami dowodowymi decyzji, nic znaczy, iż uchybienia takie mogą mieć jakiekolwiek znaczenie w szczególnym postępowaniu nadzorczym, jakim jest przedmiotowe postępowanie. To, że organ uznał za udowodnione konkretne fakty, wymyka się generalnie z oceny dokonywanej w ramach nadzwyczajnego trybu kontrolnego przewidzianego w art. 156 kpa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuty formułowane przez Komendanta Głównego Policji nie są zasadne i uchybienia te w takiej formie jak przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu. Przychylenie się do twierdzeń Komendanta Głównego Policji zawartych w zaskarżonej decyzji prowadziłoby do rażącego naruszenia zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wskazanej w art. 16 kpa, a w konsekwencji prowadziłoby do przekształcenia trybu nadzwyczajnego w kolejny zwykły tryb kontrolny rozstrzygnięć administracyjnych. W uzasadnieniu weryfikowanego przez Komendanta Głównego Policji rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] dokładnie wskazano, w oparciu o jakie przepisy prawa rozkaz ten został wydany, a przepisy te zostały powołane prawidłowo. Zatem nie można zasadnie przyjąć, że Komendant Miejski Policji w [...] rozstrzygał sprawę bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego. Komendant Główny Policji nie wykazał także, aby zgromadzone w powyższym postępowaniu dokumenty były fałszywe. Odnosząc się natomiast do postawionych przez Komendanta Głównego Policji zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, w sposób rażący może być naruszony wyłącznie taki przepis, który podlega stosowaniu w swym bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga dokonywania wykładni prawa (por. wyrok NSA z 17 września 2008 r., II OSK 1043/07). Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 1998 r. (I SA 409/98), wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Stan prawny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie samej treści przepisów prawnych, bez możliwości rozbieżnej wykładni. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodziła. Zarówno bowiem przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm.), regulujący pojęcie "domownika", nie są w pełni jednoznaczne i niewątpliwe. Orzecznictwo sądów administracyjnych niejednokrotnie wskazywało natomiast na to, że samo pobieranie nauki w szkole średniej nie wyklucza możliwości uznania członka rodziny rolnika za "domownika" w rozumieniu przepisów regulujących wliczanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy. Organ nadzoru zinterpretował natomiast przepis art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w ten sposób, iż fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej poza miejscem zamieszkania, nie może świadczyć o stałym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym, lecz o doraźnej pomocy rodzicom, co wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie. Powyższe pozostaje w sprzeczności z bogatym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wydanym na tle interpretacji powyższego przepisu (por. wyrok NSA z 29 lipca 2011 r., 1 OSK 321/11). W tym stanie rzeczy wskazane przez organ naruszenia prawa nie mogły być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i prowadzić do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Przypomnieć wypada, iż rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie natomiast przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., II GSK 1975/11, LEX nr 1270121). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest ponadto pogląd, że poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego nie jest dopuszczalne kwestionowanie ustaleń faktycznych sprawy. Ustalenia faktyczne sprawy nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego i dotyczy to zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów matcrialnoprawnych (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Nie jest uzasadnione również stanowisko Komendanta Głównego Policji, że zakwestionowany rozkaz personalny jest obarczony drugą z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. został wydany bez podstawy prawnej. Zauważyć bowiem trzeba, że przepis art. 102 ust.1 ustawy o Policji uzależnia wysokość uposażenia zasadniczego policjanta od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Przepis art. 101 ust. 2 tej ustawy upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat, zaś art. 102 tej ustawy upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób ich dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach. Na podstawie powyższych upoważnień ustawowych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.). W rozdziale 2 tego rozporządzenia zatytułowanym "Ustalanie wysługi lat" uregulowano kwestie dotyczące okresów zaliczanych do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (§ 4 rozporządzenia) oraz tryb postępowania w tych sprawach (§ 5 rozporządzenia). Z przepisów dotyczących trybu postępowania - § 5 ust. 1 rozporządzenia - wynika, że policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5 rozporządzenia. Wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (§ 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia). Jak stanowi przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość, określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Jednocześnie § 5 ust. 5 tego rozporządzenia przewiduje, że dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji. Powyższe oznacza, że policjanci przyjmowani do służby pod rządami przepisów tego rozporządzenia mają ustalane okresy zaliczane do wysługi lat w Policji. Przepis § 5 .ust. 2 rozporządzenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1 (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). To z kolei oznacza, że jeżeli policjant nie dysponował przy przyjęciu do służby odpowiednimi dokumentami dotyczącymi okresów zaliczanych do wysługi lat w Policji, to po ich dostarczeniu możliwa jest zmiana ustaleń w tym zakresie i zaliczenie mu dalszych udokumentowanych okresów. Odbywa się to w drodze decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w § 5 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia, która określa termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, przy czym dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji (§ 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia). A zatem, zaliczenie-okresów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, następuje zgodnie z § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia w decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 812/08, z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 817/08 oraz z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 365/11). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.