I SA/Wa 488/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi X Spółka Jawna w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego X Spółka Jawna w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] lutego 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia X. jawnej, utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul [...] w prawo własności. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawną sprawy. X spółka jawna w W. (dalej: "Spółka") jest użytkownikiem wieczystym położonej w W. przy ul. [...] zabudowanej działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Prawo użytkowania wieczystego gruntu wraz z własnością posadowionego na nim budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, nabyła ona na podstawie umowy z [...] maja 2008 r. Samo użytkowanie wieczyste ustanowione zostało natomiast aktem notarialnym z [...] grudnia 1962 r. z przeznaczeniem pod budowę domu jednorodzinnego mieszkalnego bliźniaczego. Na wniosek Spółki wydana została przez Prezydenta [...] decyzja z [...] lipca 2011 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca na nadbudowę, rozbudowę i przebudowę istniejącego na działce budynku jednorodzinnego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek o funkcji biurowo- usługowo-mieszkalnej. Na dzień wydania postanowienia inwestycja ta została zrealizowana, a przebudowany budynek znajdował się w stanie surowym. Wnioskiem z 16 listopada 2011 r., powtórzonym następnie 16 kwietnia 2013 r., Spółka wystąpiła do Prezydenta [...] o przekształcenie, w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. – o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), przynależnego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W toku prowadzonego postepowania właściciel gruntu zwracał uwagę Spółce na brak zgodności sposobu zagospodarowania i użytkowania nieruchomości z umową o ustanowieniu użytkowania wieczystego z 1962 r., które może skutkować jej rozwiązaniem. W związku z czym wskazywał na zasadność zmiany umowy, celem dostosowania jej postanowień do aktualnego sposobu użytkowania. Wobec braku porozumienia w tym zakresie pomiędzy właścicielem i Spółką, Miasto [...] złożyło na podstawie art. 184 k.p.c. w Sądzie Rejonowym dla [...] , datowane na dzień [...] listopada 2014 r., zawezwanie do próby ugodowej, w ramach której miał być zawarty pomiędzy Spółką a miastem aneks do umowy użytkowania wieczystego, w którym by dokonano zmiany sposobu korzystania z nieruchomości z mieszkalnej na biurowo-usługowo-mieszkalną. Następnie postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Zarząd Dzielnicy [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 k.p.a., zawiesił prowadzone postępowania w sprawie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, powołując się na fakt złożenia w sądzie rejonowym powyższego wniosku i konieczność uregulowania, przed rozstrzygnięciem sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, kwestii zmienionego sposobu użytkowania gruntu. Organ wskazywał przy tym, że w sytuacji braku zgody użytkownika wieczystego na zamianę umowy, miasto będzie musiało skorzystać z uprawnienia do jej rozwiązania. Ze stanowiskiem organu nie zgodziła się Spółka i wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. W następstwie jego rozpoznania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji W motywach postanowienia, odwołując się m.in. do treści art. 240 k.c., Kolegium wskazywało na możliwość rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, jeśli użytkownik korzysta z gruntu w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie. Zwracało jednocześnie uwagę na to, że niezgodność stanowisk użytkownika wieczystego i właściciela gruntu oraz próby doprowadzenia do ich ujednolicenia trwają co najmniej od 2013 r. Obecnie zaś złożone do sądu zawezwanie do próby ugodowej stanowi kolejną próbę rozwiązania tej sytuacji w sposób polubowny, przy czym, zdaniem Kolegium, podejmowane przez organ pierwszej instancji działania zmierzają w istocie do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, w razie nieosiągnięcia kompromisu. W tej sytuacji pod znakiem zapytania znajdzie się dalsze trwanie umowy, które jest warunkiem sine qua non przekształcenia. Kolegium powoływało się jednocześnie na wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, wedle którego wynik postępowania sądowego o rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tych względów organ odwoławczy uznał zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie za zasadne. Na postanowienie to Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając postanowieniu naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że postanowienie wydane zostało bez istnienia konkretnej podstawy faktycznej i prawnej; - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy istniały ku temu przesłanki; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ administracji lub sąd, mimo iż w chwili obecnej nie toczy się żadne postępowanie przed sądem lub innym organem w przedmiocie takiego zagadnienia, które mogłoby zostać zakończone wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w tym przepisie, a co więcej zagadnienie takie w okolicznościach sprawy nie istnieje. Naruszenie ww. przepisu, poprzez błędne przyjęcie, że złożenie wniosku o zawezwanie do próby ugodowej stanowi podstawę dla wydania jakiegoś rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny, od którego zależy rozpoznanie przedmiotowej sprawy, podczas gdy w sprawie o zawezwanie do próby ugodowej nie dochodzi w żaden sposób do jakiegokolwiek rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a wynik tej sprawy jest zależny od woli stron. Ponadto zarzuciła organowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela art. 7 k.p.a.), poprzez bezpodstawne przedłużanie postępowania administracyjnego i wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, obszernie umotywowane w uzasadnieniu skargi, wniosła ona o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji z [...] listopada 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu [...] z [...] listopada 2014 r. o zawieszeniu z urzędu, zainicjowanego wnioskiem Spółki X spółka jawna w W., postępowania w sprawie o przekształcenie przynależnego spółce prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w prawo własności. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny. Nie budzi on także wątpliwości Sądu i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Istotą sporu jest natomiast to, czy fakt wystąpienia przez właściciela gruntu (Miasto W.) do sądu powszechnego na podstawie art. 184 k.p.c. z zawezwaniem do próby ugodowego rozwiązania kwestii zgodności sposobu użytkowania przez Spółkę gruntu z umową o jego oddanie w użytkowanie wieczyste i oczekiwanie na zakończenie uruchomionego w ten sposób postępowania ugodowego, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadzące do zawieszenia postępowania administracyjnego o konwersję prawa, prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. – o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 2012 r., poz. 83). W tym stanie rzeczy w pierwszym rzędzie zauważyć wypada, że pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć w ten sposób, iż jest to zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego "rozstrzygnięcie" należy do innego organu lub sądu. Przy czym stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 27.04.2010 r. sygn. akt II OSK 628/09, Lex nr 597734; z dnia 29.04.2011 r. sygn. akt II OSK 760/10, Lex nr 1081888; z dnia 24.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1655/10 Lex nr 1151976). Samo natomiast użyte w redakcji przepisu pojęcie "rozstrzygnięcie" – jak trafnie wywodziła skarżąca spółka, odwołując się w tym względzie m.in. do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2013 r. II FSK 2153/11 (Lex nr 1356293) – dotyczy sytuacji, gdy sąd bądź inny organ administracji publicznej decydują o czymś po zapoznaniu się z całością sprawy, rozwiązują coś ostatecznie. W ten zaś sposób przywoływane przez organy postępowanie ugodowe uruchomione przed sądem powszechnym się nie kończy. W postępowaniu wszczętym w wyniku zawezwania do próby ugodowej sąd nie orzeka bowiem o prawach czy obowiązkach stron. Wprawdzie ocenia czy treść ugody nie jest sprzeczna z prawem, zasadami współżycia społecznego bądź zmierza do obejścia prawa (art.184 zd. drugie k.p.c.), jednakże nie oznacza to, że "rozstrzyga" on spór między stronami, dokonując uprzednio ustaleń faktycznych. Zawierając ugodę sądową strony wszak, czynią sobie wzajemne ustępstwa i zgodnie modyfikują istniejący między nimi stosunek prawny, a sąd jedynie czuwa, aby ich działania nie prowadziły do naruszenia obowiązującego prawa. Rację ma zatem skarżąca spółka, że działanie sądu w granicach określonych w art.184 k.p.c. nie są tożsame z rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. przywoływany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II FSK 2153/11, a także wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2006 r. III SA/Kr 631/04, Lex nr 829726). W tym stanie rzeczy uruchomienie przez Miasto [...] postępowania pojednawczego przed Sądem Rejonowym dla [...], mające na celu doprowadzenia do polubownego rozwiązania problemu zgodności użytkowania gruntu przez X sp. jawna z umową z 1962 r. o oddaniu go w użytkowanie wieczyste, nie mogło uzasadniać zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o przekształcenie ww. prawa. W sprawie też, wbrew temu co sugeruje Kolegium na str. 5 uzasadnienia postanowienia, nie zostały podjęte czynności zmierzające do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Czym innym jest wszak zawezwanie do ugodowego rozwiązania spornej kwestii sposobu użytkowania gruntu, a czym innym wystąpienie do sądu przez właściwy organ z przewidzianym art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r, poz. 518) wnioskiem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego ze względu na korzystanie z nieruchomości w sposób sprzeczny z postanowieniami tejże umowy. Stąd przywoływany przez Kolegium pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2011 r. I OSK 501/11, Lex nr 1082773, a także wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lutego 2005 I SA 2368/03 Lex nr 708493 i z 20 kwietnia 2006 r. I SA/Wa 1549/05 Lex nr 502537, wedle którego rozstrzygnięcie kwestii istnienia umowy użytkowania wieczystego stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o przekształcenie prawa (skądinąd podzielany przez skład orzekający), nie mógł uzasadniać zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do zasadniczo odmiennych stanów faktycznych. Powyższe prowadzić musi zatem do konkluzji, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie istnieje przeszkoda prawna, w postaci zagadnienia prejudycjalnego, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji sądu powszechnego, uniemożliwiająca zakończenie postępowania zainicjowanego w wnioskiem Spółki z [...] listopada 2011 r. Tym samym nie było podstaw do jego zawieszenia, co oznacza, że zaskarżone postanowienie i utrzymane przez nie w mocy postanowienie z 12 listopada 2014 r. zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie to zaś niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuprawnionego okolicznościami faktycznymi sprawy wstrzymania procesu rozpoznawania przez organ wniesionego do niego podania. W konsekwencji uprawniony jest również zarzut, że swoimi działaniami organy w sposób nieuzasadniony okolicznościami sprawy doprowadziły do przedłużania tego postępowania, godząc tym samym w ustanowioną w art. 12 k.pa. zasadę szybkości postępowania. A to z kolei prowadzić musiało także nieuchronnie do podważenia zaufanie uczestników tego postępowania do władzy publicznej, a przez to naruszenia jednej z fundamentalnych zasad procedury administracyjnej określonej w art.8 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ww. wniosku, którego treści skład orzekający w niniejszej sprawie nie przesądza.