II OSK 2942/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 840/13 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę R. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia dokumentów. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 j.t. dalej jako: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy hali magazynowo-gospodarczej na terenie nieruchomości przy ul. P. w Warszawie, nałożył na R. K. obowiązek przedłożenia organowi dokumentów koniecznych w postępowaniu naprawczym tj. czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w/w obiektu, uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie jego realizacji oraz w razie potrzeby określającego zakres czynności lub robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem - w terminie 2 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Wskutek niewykonania obowiązku organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., w której nakazał inwestorowi doprowadzenie przedmiotowej hali do stanu poprzedniego tj. zgodnego z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Dnia 21 grudnia 2012 r. R. K. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów - tj. wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy odmówił przywrócenia terminu. Po rozpatrzeniu zażalenia Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego wnoszący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy bowiem dokonanie odpowiedniego wyboru pełnomocnika do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym zależy od strony, przy czym podnoszony fakt, iż pełnomocnik nie podejmował żadnych czynności "przepadł bez wieści" - a wobec tego zobowiązany powziął wiadomość o nałożonych na niego obowiązkach kilka miesięcy od ich nałożenia nie świadczy o tym, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Ponadto organ podniósł, że istnieje w obrocie prawnym (wydana wskutek niewykonania przedmiotowego obowiązku) decyzja organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r., nakazująca inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, a wobec tego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia w/w dokumentacji jest bezzasadny. Przywrócenie terminu w niniejszej sprawie miałoby bowiem taki skutek, że doprowadziłoby do konieczności oceny dokumentów w sytuacji, gdy istnieje w obrocie prawnym decyzja będąca skutkiem niewykonania obowiązków zawartych w poprzednim rozstrzygnięciu, a której zgodność z prawem była oceniona w postępowaniu nieważnościowym. Bowiem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. R. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa procesowego tj. art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071. ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogącego mieć wpływ na treść postanowienia tj. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazując na przesłanki warunkujące rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu podkreślił, iż skuteczność złożonego wniosku o przywrócenie terminu jest uzależniona od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 58 k.p.a., w tym dochowania terminu. Przesłanka dochowania terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu. Ten 7-dniowy termin jest bowiem nieprzywracany (art. 58 § 3 k.p.a.). Stosownie do treści art. 58 § 2 k.p.a. wniosek (prośbę) o przywrócenie terminu należy złożyć w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Datą, od której należy liczyć ten termin, jest data uzyskania przez osobę zainteresowaną wiadomości o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu. W rozpoznawanej sprawie skarżący dowiedział się o nałożonych obowiązkach wynikających z decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego I instancji - najpóźniej w dniu 11 października 2012 r., a więc w dniu, w którym złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nakazującej mu przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, będącej konsekwencją niewykonania obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. We wniosku o przywrócenie terminu skarżący podał, że dokonał "niewłaściwego" wyboru pełnomocnika, który nie poinformował go o nałożonym obowiązku, nie wykonał w imieniu skarżącego żadnych czynności, w końcu, że pełnomocnik "przepadł bez wieści" - co uzasadnia uznanie, że skarżący bez własnej winy uchybił wyznaczonemu terminowi. Ponadto skarżący podniósł, iż o nałożeniu obowiązku powziął wiadomość dopiero po upływie kilku miesięcy od wydania decyzji i niezwłocznie zlecił uprawnionemu projektantowi wykonanie projektu zamiennego, jednak dopiero w dniu 19 grudnia br. zostały zakończone prace projektowe. Sąd I instancji ocenił, iż skarżący nie uprawdopodobnił zaistnienia przesłanki "braku własnej winy" w uchybieniu terminu do wykonania nałożonego obowiązku. W postępowaniu administracyjnym skarżący miał już zastrzeżenia do czynności swojego pełnomocnika (o czym świadczy w sposób jednoznaczny pismo skarżącego skierowane do organu z dnia 7 czerwca 2011 r.). Zatem wiedząc, iż toczy się postępowanie w jego sprawie (w sytuacji braku pełnego zaufania do ustanowionego pełnomocnika) winien śledzić tok postępowania po to żeby nie można było zarzucić mu niedochowanie staranności w prowadzeniu spraw. W tej sytuacji nie można uznać, że skarżący uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Oceniając brak winy przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy; o braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy dopełnieniu obowiązku stanęła na przeszkodzie okoliczność nie do przezwyciężenia eliminująca nie tylko możliwość złożenia pisma procesowego w terminie, ale wykluczająca w ogóle normalne działanie. R. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), poprzez nieuchylenie postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., pomimo że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu w złożeniu odwołania nastąpiło bez jego winy; art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy i w konsekwencji niedostrzeżenie przez Sąd I instancji w/w naruszeń, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł uchybień przepisom postępowania wskazanych w petitum skargi , które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło to w konsekwencji do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W ocenie strony skarżącej organ błędnie uznał, że strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi na złożenie dokumentów wskazanych w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nastąpiło bez jej winy, a Sąd to uchybienie w skarżonym wyroku zaaprobował. Jednak nawet fakt, iż skarżący dokonał nieodpowiedniego wyboru pełnomocnika do prowadzenia swojej sprawy, nie świadczy jeszcze o braku należytej staranności w dbaniu o własne sprawy urzędowe. Jeżeli organ miał wątpliwości co do prawdziwości twierdzeń przedstawionych przez skarżącego powinien przeprowadzić na powyższą okoliczność stosowne postępowanie dowodowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy kasacyjne. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w rzeczywistości zaistniały. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej R. K., który wywiązał się z opisanego w art. 175 § 1 p.p.s.a przymusu adwokacko-radcowskiego, wskazał jako podstawę zaskarżenia przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. precyzując, iż Sąd I instancji dopuścił się uchybienia przepisom postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1426/11, LEX nr 1126266). Kontrola sądowa przeprowadzona na skutek skargi R. K. sprowadzała się do oceny, czy prawidłowo organy nadzoru budowlanego rozstrzygnęły o odmowie przywrócenia terminu do wykonania przez skarżącego obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r. Punktem wyjścia do dalszych rozważań, zmierzających do wykazania zasadności oceny podjętej przez Sąd I instancji, winna być uwaga, iż termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy. Oznacza to, iż jeżeli zajdzie potrzeba, na wniosek strony, termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony po spełnieniu przesłanek z art. 58 k.p.a. Stanowisko co do procesowego charakteru opisanego terminu jest już ugruntowane w judykaturze i w pełni podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną (por. wyroki NSA: z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10; z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2496/11; z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 991/13, dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie tym samym Sąd I instancji uznał, iż dopuszczalne było orzekanie przez organy administracji publicznej w przedmiocie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu określonego w przywoływanej już decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia [...] marca 2012 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadna i poprzedzona dogłębną analizą akt sprawy i dokumentów zgormadzonych dla potrzeb wydania zaskarżonego postanowienia była także ocena Sądu I instancji, iż wobec nieuprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, uchybionego terminu nie sposób było przywrócić. Jak prawidłowo wskazał w swej argumentacji Sąd I instancji, jedną z przesłanek przywrócenia uchybionego terminu jest uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez winy strony wnoszącej o jego przywrócenie (art. 58 § 1 k.p.a.). I jak trafnie ocenił Sąd I instancji podzielić należy wywód organu administracji publicznej, iż strona decydując się na ustanowienie pełnomocnika, któremu udziela umocowania do reprezentowania jej interesów w danym postępowaniu, przed określonymi organami winna mieć świadomość konsekwencji jakie z tego tytułu mogą powstać. Z ugruntowanego na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych stanowiska judykatury jasno wynika, iż to mocodawca ponosi ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania się jego pełnomocnika, którego wyboru samodzielnie dokonuje i indywidualizuje zakres jego umocowania. I wprawdzie pełnomocnik, który zgodził się reprezentować stronę, ma obowiązek działania w imieniu i na rzecz mocodawcy z równą starannością i zaangażowaniem w sprawę, jak gdyby działał na własną rzecz. To jednocześnie, ustanowienie pełnomocnika jest wyłącznie decyzją strony, która w ten sposób przenosi na niego niektóre swoje prawa i obowiązki, zatem tym bardziej strona musi zdawać sobie sprawę z tego, że zaniechania pełnomocnika będą odnosić skutek w stosunku do jej sytuacji prawnej (por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., I OZ 465/10, LEX nr 643409). Oczywista nierzetelność pełnomocnika może stanowić podstawę do dochodzenia powstałej z tego tytułu szkody na gruncie odpowiedzialności kontraktowej przez sądem cywilnym, ale nie spełnia kryterium braku winy strony w uchybieniu terminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (vide: postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., I OZ 408/11, LEX nr 1082869). W ustalonym stanie faktycznym i prawnym Sąd I instancji ocenił, iż strona nie uprawdopodobniła, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej. Tę ocenę należy podzielić. Nie sposób za takową przeszkodę uznać "niewłaściwy wybór pełnomocnika", na co powołuje się skarżący wywodząc w dalszej kolejności, iż tenże umocowany pełnomocnik nie poinformował skarżącego o obowiązku i terminie jego realizacji, a w dalszej kolejności skarżący utracił z nim jakikolwiek kontakt, tym bardziej nie mogąc wywiązać się z przedmiotowego obowiązku przedłożenia właściwej dokumentacji. Słusznie ocenił Sąd I instancji, iż skarżący kierując się należytą starannością w dbaniu o własny interes prawny winien monitorować przebieg postępowania administracyjnego, które zainicjowane zostało przed organami nadzoru budowlanego. Skarżący kasacyjnie nie wykazał więc, aby Sąd I instancji popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest stanowisko Sądu I instancji, który podzielił ustalenia faktyczne i ocenę poczynioną przez organ administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie wywodzi także, iż jeżeli organ miał wątpliwości co do prawdziwości twierdzeń skarżącego to powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe. Jednakże lektura akt administracyjnych sprawy, wyjaśnień skarżącego i wywodów organu na nich opartych, jak zasadnie ocenił Sąd I instancji, nie budziły wątpliwości i słusznie Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, dla potrzeb rozstrzygnięcia o odmowie przywrócenia uchybionego terminu. Sąd Wojewódzki nie naruszył więc normy przewidzianej przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec braku podstaw do zarzucenia organowi przeprowadzenia postępowania z uchybieniem objętych skargą kasacyjną przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., co czyni zarzut naruszenia procedury niezasadnym. Trafnie więc Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na normie wynikowej art. 151 p.p.s.a., prawidłowo oceniając brak naruszenia przepisu art. 58 § 1 k.p.a. Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.