IV SA/Po 1279/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy T. P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę W dniu [...] czerwca 2014 r. Rada Gminy T. P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L.- część południowa. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. S. zarzucając jej naruszenie: - art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa własności nieruchomości na drodze wyłączenia możliwości jej zabudowy, a tym samym de facto pozbawienie właściciela nieruchomości uprawnień właścicielskich, gdy tymczasem nie było ku temu żadnych przesłanek wynikających z interesu publicznego bądź ochrony środowiska naturalnego; - art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie zapisów planu sprzecznych z obowiązującym dla obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w jego części opisowej; - art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak sporządzenia wszechstronnej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, pomimo iż okoliczność wyłączenia niektórych terenów z możliwości określonego zagospodarowania poprzez likwidację ich dotychczasowego potencjału inwestycyjnego będzie miała dla gminy konsekwencje finansowe wynikające z art. 36 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem ich wartość spadnie; - art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak rozstrzygnięcia o sposobie załatwienia uwag skarżącego zawartych w jego piśmie z [...] kwietnia 2014 r. z powołaniem na okoliczność, iż były one rzekomo "niejasne", co miałoby uzasadniać całkowity brak merytorycznego odniesienia się do owych uwag, co tym samym w stopniu rażącym narusza ustawowe prawo właściciela nieruchomości do aktywnego udziału w procesach planistycznych obejmujących jego grunt. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie w jakim przeznacza ona nieruchomości, których właścicielem jest skarżący pod teren rolniczy oraz pod teren rolniczy z dopuszczeniem zalesienia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym m.in. w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1348/13, ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz, nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Następnie skarżący podniósł, że w działaniu gminy ograniczającym prawa skarżącego brak jest wymaganej prawem proporcjonalności i właściwego wyważenia interesów, w szczególności analizy interesu właściciela nieruchomości. Oto bowiem dochodzi wyłącznie do ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich skarżącego bez sprzężonej z tym realizacji nadrzędnego interesu publicznego. Ani bowiem przeznaczenie tych konkretnych nieruchomości pod uprawy rolne nie jest konieczne z uwagi na ochronę środowiska naturalnego, ani też nie posiada znaczenia dla osób trzecich, jako stan zagospodarowania realizujący potrzeby zbiorowe, w szczególności jako obiekt użyteczności publicznej lub teren rekreacyjny, ani też wreszcie do owej ingerencji nie dochodzi w związku z inwestycją celu publicznego. Skarżący podniósł, iż nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że przez lata działał w zaufaniu do władz gminy, które to konsekwentnie stwarzały pozory, iż będzie mógł zagospodarować tereny według swojego uznania. Skarżący wyjaśnił, iż godził się na prowadzenie na terenie omawianych nieruchomości prac i inwestycji bez wynagrodzenia czy odszkodowania. Wykonanie przez gminnego inwestora przyłączy instalacji sanitarnych dla nieruchomości skarżącego tylko utwierdziło go w przekonaniu, iż nic nie zagraża jego uprawnieniu do swobodnego zagospodarowania terenu. Truizmem jest przecież konstatacja, iż dostęp do sieci kanalizacyjnej czy też pozostałych sieci jest zbędny dla terenów upraw rolnych i lasów. Dostęp ten jest natomiast konieczny w wypadku przeznaczenia nieruchomości pod inwestycje planowane przez skarżącego, na które, jak się wydawało istniała uprzednio zgoda gminnych władz. Dopiero część graficzna obowiązującego studium pokazała, iż istnieje zupełnie odmienna koncepcja co do przyszłego zagospodarowania terenu. Skarżący zwrócił uwagę, iż nieruchomości zostały, mocą planu, przeznaczone pod tereny upraw rolnych z dopuszczeniem zalesień, co całkowicie wyłącza możliwość ich zagospodarowania w sposób zgodny z wolą ich właściciela. Skarżący wskazał, iż przeznaczenie terenu zostało określone bez żadnego przekonywającego uzasadnienia i wbrew wcześniejszym zapewnieniom gminy, zarówno tym czynionym wprost jak i domniemanym. Istnieją na terenie gminy obszary, które zarówno z uwagi na swoje położenie, tradycje, predyspozycje (m.in. klasę gleby) czy w końcu interes właścicieli zajmujących się produkcją rolną, mogą i powinny być przeznaczone pod tereny upraw rolnych. Jednakże do takich obszarów nie należy teren obejmujący nieruchomości skarżącego. Skarżący odnosząc się do postanowień studium wskazał, że cześć graficzna, która przewiduje na nieruchomościach skarżącego tereny upraw rolnych wydaje się oderwana nie tylko od pisemnie sformułowanych kierunków zagospodarowania przestrzennego tej części gminy, ale także od rzeczywistości, w której to grunty te z trudem nadają się pod jakiekolwiek uprawę z uwagi na niską klasę bonitacyjną gleby, z której aż 72% to klasa V. Położenie nieruchomości w dynamicznie rozwijającej się części aglomeracji poznańskiej, w pobliżu kluczowych układów komunikacyjnych stwarza dla niej natomiast bardzo atrakcyjne warunki inwestycyjne. Odnośnie zarzutu dotyczącego prognozy skutków finansowych skarżący wskazał, że nieruchomość posiadała zatem potencjał inwestycyjny, z uwagi na który w ogóle została nabyta przez skarżącego. Na skutek uchwalenia planu potencjał ów został zniweczony, co nasuwa wniosek, iż wartość nieruchomości mogła spaść. W tych okolicznościach obowiązkiem gminy była analiza tej kwestii, której jednak zaniechano na skutek sprowadzenia dyspozycji art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącznie do zmiany przeznaczenia nieruchomości. Skarżący podniósł, iż wykazanie zmiany wartości nieruchomości wymaga przeprowadzenia dowodu z wyceny nieruchomości w odrębnym postępowaniu, tym niemniej, bazując na własnych doświadczeniach, z punktu widzenia preferencji potencjalnych nabywców z sektora nierolniczego, zaistniała zmiana ma charakter oczywisty i czyni nieruchomość de facto bezużyteczną. Zaniechanie wszechstronnej analizy tych okoliczności przez gminę, w ramach prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, stanowi naruszenie art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i to takie, które mogło przesądzić co do zasady o objęciu nieruchomości skarżącego ustaleniami planu. Prawidłowo przeprowadzona w tym zakresie kalkulacja winna była doprowadzić co najmniej do zakwestionowania potrzeby uchwalania planu dla działek gruntu nr [...]. Odnośnie naruszenia procedury skarżący wskazał, że decyzja o nieuwzględnieniu uwag była bezpodstawna z uwagi na swą przedwczesność. Organ nie mógł wiedzieć czy z uwagami się zgadza, czy też nie, skoro w ogóle, jak twierdzi, ich nie zrozumiał i w związku z tym nie rozpatrzył. W tych okolicznościach doszło do podjęcia uchwały z rażącym naruszeniem art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem plan uchwalono pomimo nierozpatrzenia uwag. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony przez Radę Gminy T. P. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Plan nie pozbawił właściciela nieruchomości uprawnień właścicielskich (teren wcześniej nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), a jedynie przeznaczył teren na podstawie Studium pod teren rolniczy - dz. nr [...] oraz tereny rolnicze z dopuszczeniem zalesień - dz. nr [...]. Teren objęty miejscowym planem w Studium nie jest wyznaczony na cele zabudowy, w związku z czym wyznaczenie na nim terenów pod budownictwo nie jest możliwe. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prognozy skutków finansowych organ wyjaśnił, że plan miejscowy nie zmienia przeznaczenia nieruchomości, które powodowałoby skutki, o których mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwalenie planu nie uniemożliwiło korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób (teren użytkowany rolniczo) lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem (brak planu, brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przeznaczenie w zgodne z planem miejscowym). Z tego względu prognoza nie zawiera takich kosztów dla budżetu gminy. Organ zwrócił uwagę, że Rada Gminy w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do miejscowego planu (załącznik nr 2 do uchwały Nr [...]) nie uwzględniła uwagi skarżącego, nie zgadzając się ze stwierdzeniami sformułowanymi w uwadze. Składający uwagę zarzucał wadliwość ustaleń planu nie wyjaśniając na czym ta wadliwość polega (np. "niejasna kategoryzacja przedsięwzięć pod względem parametrów ochrony środowiska"). Stąd trudno o "merytoryczne odniesienie" tak formułowanych zarzutów. Bezsprzecznym pozostaje natomiast fakt, że Rada Gminy T. P.rozstrzygnęła zgłoszone uwagi, czego dowodzi załącznik nr 2 do skarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r., poz. 597 ze zm. ) Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie został również zachowany termin do wniesienia skargi. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451 nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kpa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. W orzecznictwie wskazuje się, iż każda regulacja zawarta w planie miejscowym prowadząca do pozbawienia lub ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 k.c. (por. wyrok z 6 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 66/07, Dz. Urz. Dolno 2007/286/3582). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarżący wykazał, iż został naruszony jego interes prawny. W szczególności zwrócić należy uwagę, iż przeznaczenie działek skarżącego na tereny rolnicze z dopuszczeniem zalesień ingeruje w jego prawo własności, co uzasadnia tezę, że interes skarżącego został naruszony. W tym miejscu wskazać należy, iż samo naruszenie interesu prawnego skarżącego nie oznacza obowiązku uwzględniania skargi na uchwałę w sprawie planu. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje jedynie wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego lub naruszeniem zasad bądź trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, co w ocenie składu orzekającego, w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie. W ocenie Sądu wymogi proceduralne określone w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały zachowane. W szczególności wskazać należy, że w niniejszej sprawie Rada Gminy T.P.. w dniu [...] grudnia 2012 r. pojęła uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt ogłosił w prasie lokalnej oraz w drodze obwieszczenia, wywieszonego na tablicy ogłoszeń oraz zamieszczonego na stronie internetowej BIP, o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Określono również termin składania wniosków do tego planu do dnia [...] lutego 2013 r. Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia. W toku postępowania wpłynęły wnioski od Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego, Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Operatora Gazociągów Przemysłowych [...] S.A. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, E.Sp. o.o., Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P.., Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, Powiatowego Konserwatora Zabytków, [...]S.A., Zarządu Dróg Powiatowych w P., Polskich Sieci Elektroenergetycznych oraz od osób fizycznych. Wnioski instytucji zostały uwzględnione. Natomiast wnioski osób fizycznych z uwagi na niezgodność z postanowieniami studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu nie uwzględniono, z wyjątkiem częściowego uwzględnienia jednego z wniosków. Następnie sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko. W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia. Opinię, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraziła Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna. Projekt planu uzyskał pozytywną opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, W.o Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Stosownie do art. 17 pkt 6 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniono projekt planu miejscowego z Starostą P., Zarządem Powiatu, P.S.A., Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w P., Zarządem Dróg Powiatowych w P.Zarządem Województwa W., Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Wojewodą W., Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Stosownie do art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...]utego 2014 r., do [...] marca 2014 r.Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień[...] marca 2014 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia [...]wietnia 2014 r. Ogłoszenie o powyższym zostało zamieszczone zarówno w prasie jak również na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz na stronie internetowej BIP. W dniu [...] marca 2014 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego. Do projektu planu zostało wniesionych szereg uwag w tym skarżącego. W dniu[...] czerwca 2014 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część południowa, w której stwierdzono, że plan ten jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Do uchwały załączono rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż organ zachował określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurę. W tym miejscu odnosząc się do zarzutu braku sporządzenia wszechstronnej prognozy skutków finansowych wskazać należy, iż zarzut ten jest niezasadny. Skarżący uzasadniając swój zarzut powołał się na okoliczność wyłączenia niektórych terenów z określonego zagospodarowania, co zmniejszyło ich potencjał inwestycyjny. Powyższe w ocenie skarżącego będzie miało dla gminy konsekwencje finansowe. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Zwrócić należy uwagę, iż dla ustalenia odpowiedzialności wymaga jednoznacznego ustalenia czy korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Stąd w sytuacji gdy osoba nie legitymowała się np. pozwoleniem na budowę brak jest podstaw do uznania, iż doszło do zmiany o której mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samo przeświadczenie skarżącego o potencjale inwestycyjnym nieruchomości nie jest wystarczające do uznania, iż korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy jest niemożliwe czy też ograniczone. W przedmiotowej sprawie należy mieć również na uwadze, iż, jak wskazał organ, dla nieruchomości skarżącego nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto w niniejszej sprawie organ wskazał, że nie zmieniło się dotychczasowe przeznaczenie. Z powyższych względów nie można uznać, iż prognoza skutków finansowych jest sporządzona nieprawidłowo skoro kwestia wypłaty ewentualnych odszkodowań jest niepewna. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wbrew twierdzeniom skarżącego zaskarżona uchwala zawiera rozstrzygnięcie o sposobie załatwienia uwag. Załącznik nr 2 do uchwały zawiera wykaz uwag oraz rozstrzygnięcie czy uwaga została uwzględniona czy też nie. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z § 12 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) oraz załącznikiem nr 9 do ww. rozporządzenia, rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało przygotowane w formie tabelarycznego wykazu zawierającego informacje o sposobie rozstrzygnięcia uwag podpisanego przez Burmistrza. Zaznaczyć należy, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest niezaskarżalne i nie podlega uzasadnieniu. Tym samym nawet ewentualne uchybienie w tym zakresie nie ma znamion istotnego naruszenia trybu postępowania, albowiem w żaden sposób nie mogło wpłynąć na treść uchwały (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07, LEX nr 497586). Ponadto wskazać należy, iż analiza treści uwag w świetle postanowień obowiązującego studium, polityki państwa w zakresie zalesiania oraz nie przekroczenia przez organ władztwa planistycznego, co zostanie szerzej omówione w dalszej części uzasadnienia, prowadzi do wniosku, że organ zasadnie odmówił uwzględnienia uwag skarżącego. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi. W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wyznacza gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania położonego na jej obszarze terenu. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa. Zwrócić również należy uwagę, iż planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ww. ustawy). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne - nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Zatem za prawnie wadliwe ustalenia planu uznaje się zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Ponadto w tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513). Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, str. 189, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2008). Wobec powyższego przystępując do oceny planu w tym względzie stwierdzić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący przedmiot kontroli w niniejszej sprawie jest zgody z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z wypisu i wyrysu studium teren stanowiący własność skarżącego objęty przedmiotowym planem w studium przeznaczony został pod zalesienie oraz częściowo pod rolniczą przestrzeń produkcyjną. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z założeniami studium grunty słabe, o niskiej przydatności rolniczej, należy przeznaczyć pod zalesienie lub w zależności od charakteru siedlisk pozostawić w formie nieużytków spontanicznie regenerujących się (analiza w zakresie uwarunkowań str. 26). Jak wskazał sam skarżący we wniesionej skardze nieruchomości stanowiące jego własność posiadają niską klasę bonitacyjną gleby, z której aż 72% to klasa V. Wobec powyższego określenie w planie miejscowym dla przedmiotowego terenu funkcji rolniczej z dopuszczalnym zalesieniem oraz częściowo wyłącznie rolniczą uznać należy za zgodne z postanowieniami studium. Ponadto wskazać należy, iż określenie w studium kierunków zagospodarowania terenu w danej kolejności nie oznacza, że cały teren objęty postanowieniami studium ma być przeznaczony zgodnie z funkcją określoną w pkt. 1. Z powyższych względów uznać należy, iż nie zachodzi sprzeczność między postanowieniami planu, a postanowieniami studium. Sąd nie dostrzega również wzajemnej sprzeczności pomiędzy postanowieniami studium. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 oraz prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 180/08). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podnieść także należy za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Nie ulega wątpliwości, że z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, choć ograniczenia te mogą wynikać wyłącznie z ustawy tylko w zakresie, w jakim nie naruszają istoty prawa własności. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ograniczenie prawa własności było skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plany miejscowe są podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego, a kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. W ramach realizacji tych zadań gmina była uprawniona do obejmowania kolejnych obszarów planami w tym z przeznaczaniem ich pod zalesienie. Z Krajowego Programu Zwiększenia Lesistości (aktualizacja 2003 r. – dostępny na stronie Ministerstwa Środowiska) czytamy, że "zwiększanie lesistości jest trwałym elementem polityki przestrzennej, ekologicznej i gospodarczej kraju. Najbardziej jednoznacznie potrzeba wzrostu lesistości ujęta jest w polityce leśnej Państwa (1997), jako jeden z istotnych jej celów, realizacja, którego powinna doprowadzić do: "zwiększenia lesistości kraju do 30% w roku 2020 i 33% po roku 2050, uporządkowania granicy rolno-leśnej z korzyścią dla wartości krajobrazu, funkcjonowania lasów i rolnictwa". W październiku 1999 r. przez Rząd, a w listopadzie 2000 r. przez Sejm RP została przyjęta "Koncepcja polityki przestrzennego zagospodarowania kraju". Jest to pierwszy tego rodzaju dokument ukazujący rozwój Polski obejmujący wszystkie elementy gospodarki przestrzennej, określający uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju. Problematyka zwiększania lesistości znalazła się również w tym dokumencie. Założono, że lesistość będzie zwiększana w dalszych latach i powinna osiągnąć 33% powierzchni kraju". W dokumencie tym podniesiono również, że "zwiększanie lesistości kraju i poszczególnych jego regionów jest zbieżne z treścią rezolucji i porozumień międzynarodowych, których Polska jest sygnatariuszem i będzie służyć realizacji formułowanych tam celów i kierunków poprawy stanu środowiska. Wymienić tu należy przede wszystkim: - Konwencję o ochronie różnorodności biologicznej z Rio de Janeiro z 1992 r., - Konwencję o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego (Konwencja Helsińska, 1992), - Ramową Konwencję o ochronie klimatu (1994), - Konwencję o różnorodności biologicznej (1995). Szczególnie konkretnego znaczenia nabrały nowe zalesienia po uchwaleniu Protokołu z Kioto do Konwencji o ochronie klimatu. Załącznik B do tego protokołu określa ilościowe zobowiązania Stron do poziomu redukcji emisji gazów cieplarnianych. W łącznym bilansie tych emisji istotną rolę spełniają ekosystemy leśne będące pochłaniaczami gazów cieplarnianych. Lesistość będzie zatem określała dla naszego kraju zakres swobody w kształtowaniu emisji lub będzie miała wpływ na zakres możliwych operacji i zysków na rynku handlu limitami emisji". Podkreślenia przy tym wymaga, że zawarcie w planie miejscowym zapisu o przeznaczeniu określonej nieruchomości lub jej części pod zalesienie nie jest równoznaczne z utratą własności przez jej właściciela. Mając na uwadze wyżej przytoczone okoliczności Sąd uznał, iż gmina, będąc związana postanowieniami studium oraz mając na względzie politykę państwa w zakresie zalesienia nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.