II OSK 3389/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Maciej Dybowski (spr.) del WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 142/14 w sprawie ze skargi T. A. na bezczynność Wójta Gminy Michałowice w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] października 2012r. dotyczącego nałożenia obowiązku z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 142/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi T. A. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...]października 2012 r. dotyczącego nałożenia obowiązku z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego 1. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierzył Wójtowi Gminy M. grzywnę w kwicie 1000 zł; 3. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu; 4. zasądził od Wójta Gminy M. na rzecz T. A. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: T. A. (dalej skarżąca) skargą z 13 marca 2014 r., sprecyzowanym pismem z 23 czerwca 2014 r., wniosła o: zobowiązanie Wójta Gminy M. (dalej Wójt), do merytorycznego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie przez spływ wód opadowych i roztopowych z działek nr ew. [...] na działkę o nr ew. [...], położonych w R., gmina M.; stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Wójta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; ukaranie Wójta grzywną; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie uregulowania stosunków wodnych złożyła 4 października 2012 r. Do czasu kiedy skarżąca wniosła zażalenie na bezczynność Wójta, co miało miejsce 21 stycznia 2014 r., Wójt nie podjął żadnych czynności w sprawie. Dopiero w następstwie postanowienia z [...] lutego 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., Wójt wszczął postępowanie w sprawie, a skarżąca odpis tego zawiadomienia otrzymała w marcu 2014 r. Mimo wyznaczenia przez organ w tym postanowieniu dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy, do daty upływu tego terminu sprawa nie została merytorycznie rozstrzygnięta. Dopiero dnia 4 października 2014 r. organ dopuścił dowód z opinii biegłego na okoliczność zmiany stanu wody na gruncie. Zdaniem skarżącej, okoliczności te skutkują zasadnością stwierdzenia bezczynności Wójta od 4 sierpnia 2011 r. jak i później, ponieważ mimo wszczęcia postępowania organ nadal nie dochowywał terminów ustawowych do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie, a w części dotyczącej zobowiązania do udzielenia informacji o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § "2" [winno być "1"] pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa). W uzasadnieniu podał, że skarżąca jest na bieżąco informowana o wszelkich etapach postępowania, w najbliższym czasie otrzyma wszystkie niezbędne dokumenty. W pozostałej części Wójt przywołał czynności podejmowane przez organ w związku z innymi postępowaniami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 §1 i 2, art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 kpa). Stosownie do art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z 5.2.1999 r., I SAB 90/98, Lex 48016). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie "Starosta Powiatu W." [winno być "Wójt"] nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Art. 149 § 1 ppsa daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada, obok oceny czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 ppsa). Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu w okresie od daty złożenia przez skarżącą wniosku tj. 4 października 2012 r. do 27 stycznia 2014 r. W tym okresie organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie i nie informował skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminach (art. 35 § 3 kpa), mimo że skarżąca pismem z 17 grudnia 2013 r. (czyli po ponad roku od złożenia wniosku) ponaglała organ. Pierwsze pismo w sprawie Wójt wystosował do skarżącej dnia 27 stycznia 2014 r., wzywając ją do udokumentowania szkód. Postępowanie zostało formalnie wszczęte dopiero 25 marca 2014 r. Skarżąca otrzymała odpis [zawiadomienia o wszczęciu postępowania dnia] 2 kwietnia 2014 r. Kolejną czynnością było wydanie postanowienia z 28 marca 2014 r. o powołaniu biegłego. W tym okresie Wójt nie informował skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Pierwsze zawiadomienie o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie pochodziło z 17 kwietnia 2014 r. Ocena przedstawionych akt prowadzi do wniosku, że organ nie załatwił sprawy, zgodnie z art. 35 § 1 kpa (bez zbędnej zwłoki) ani w miesięcznym czy dwumiesięcznym terminie, o jakim mowa w art. 35 § 3 kpa. Wyżej wskazane zaniechanie organu, zdaniem Sądu I instancji, daje podstawy do uznania jego bezczynności, gdyż organ pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy, nie podejmował w tym czasie czynności celem zakończenia postępowania administracyjnego. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Sąd uznał, że przewlekłość miała charakter rażący z uwagi na znaczny stopień przekroczenia terminu do wydania aktu i brak obiektywnie istotnych okoliczności uzasadniających przekroczenie terminu załatwienia sprawy (za wyjątkiem czasu potrzebnego na sporządzenie opinii). Wójt przez ponad rok nie podejmował żadnych czynności w sprawie i dopiero po wydaniu przez SKO postanowienia w trybie art. 37 kpa, podjął czynności merytoryczne w sprawie, choć i tak w wyznaczonym terminie nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów mają znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, czy też nie. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że sposób postępowania organu a raczej jego brak, uzasadnia nałożenie na organ grzywny w kwocie 1000 (jeden tysiąc) zł, na podstawie art. 149 § 2 ppsa z uwagi na oczywistą bierność organu, który wydał decyzję dopiero po wniesieniu skargi. Grzywnę wymierzono w dolnych granicach ustawowych, o jakich mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, uwzględniając to, że organ ostatecznie wydał merytoryczne decyzję w sprawie. Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na wydanie w dniach 29 września 2014 r. merytorycznych decyzji, umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonanie czynności, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Brak jest natomiast, w świetle przepisów ppsa, podstaw do nałożenia na organ przez sąd obowiązku ukarania dyscyplinarnego pracownika. Poza tym, jak wynikało z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie, do takiego ukarania dyscyplinarnego doszło. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł Wójt Gminy M. reprezentowany przez r. pr. C. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 149 ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia Wójt wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1, 2 i 4 oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; - zasądzenie od skarżącej na rzecz Wójta kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa poniesionych przed Sądem I instancji, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na jednej podstawie kasacyjnej - naruszenia przepisów postępowania (art. 174 § 2 ppsa). Norma prawna zawarta w art. 149 § 1, podobnie jak norma prawna zawarta w art. 154 § 1 ppsa, mimo że zawarte w ustawie procesowej, są normami materialnoprawnymi (odpowiednio – wyrok NSA z: 26.4.2006 r., II GSK 25/06, Lex 209715; 4.3.2010 r., II OSK 489/09, Lex 597633). Mimo, że w petitum skargi kasacyjnej jej autor nie wskazał żadnego z dwu paragrafów art. 149 ppsa, jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie zarówno § 1, jak i § 2 art. 149 ppsa. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 149 § 1 i 2 ppsa przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może mieć miejsce wyłącznie, gdy sąd uwzględnia skargę na bezczynność. Taka wykładnia wskazanych jako wzorce kontroli przepisów jest nieuprawniona. Art. 161 § 1 pkt 3 ppsa ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (uchwała 7 Sędziów NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Uchwała I OPS 6/08 pozostaje aktualna jedynie w tej części, w której dotyczyła wydania wyroku sądu zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 zd. 1 in fine ppsa). Orzecznictwo zajęło stanowisko, że art. 149 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 ppsa wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście art. 4171 § 3 kc, wynika że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpiły, lecz nie miały charakteru rażącego (postanowienie NSA z 26.7.2012 r., II OSK 1360/12; z 13.11.2012 r., I OSK 2626/12, cbosa). Konieczność merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części pozostała aktualna (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/69/s. 15, p. 8.4). Trafnie zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uznał na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa, że Wójt rażąco naruszył art. 35 § 1 i 3 kpa, skoro przekroczenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło z przyczyn zależnych od organu. Zarzut naruszenia art. 149 § 2 ppsa (przy braku postawienia zarzutu naruszenia normy z art. 154 § 6 ppsa) okazał się niesłuszny. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zachodziły przesłanki do wymierzenia Wójtowi grzywny. Pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 ppsa, jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (wyrok NSA z: 10.1.2014 r., II OSK 2426/13, 13.6.2013 r., II OSK 3059/12, cbosa). Z kolei te kryteria należy odnosić do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z wadliwej oceny wniosku strony (wyrok NSA z 14.3.2013 r., II OSK 2806/12, cbosa). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (wyrok NSA z 21.6.2012 r., I OSK 675/12, cbosa). Skarga kasacyjna nie zdołała podważyć poglądu o kwalifikowanym naruszeniu prawa, wynikającego z oceny całokształtu okoliczności sprawy i skutecznie zanegować argumentów przytoczonych na jego uzasadnienie. Nie zdołała więc dowieść przekroczenia granic uznania sądowego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 ppsa – w szczególności w zakresie uznania, że bezczynność (autor skargi kasacyjnej błędnie wskazuje "przewlekłość" – s. 4 skargi kasacyjnej – o której Wojewódzki Sąd nie orzekał) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji prawidłowo uzasadnił wymierzenie organowi grzywny i jej wysokość. Skargę kasacyjną należało zatem oddalić (art. 184 ppsa).