II OSK 2646/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 314/15 w sprawie ze skargi W. W-K. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz W. W-K. kwotę 620 (sześćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 314/15 oddalił skargę W. W-K. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z uzasadnienia wyroku wynika, że został on wydany w następującym stanie sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto ZG. przeprowadził oględziny nieruchomości przy ul. S. w ZG. podczas których stwierdził, że na parterze budynku od strony ul. S. zamurowano drzwi wejściowe i trzy okna - w miejscu trzeciego okna wstawiono małe okienko. W korytarzu budynku w części wejściowej od ulicy postawiono ściankę działową, włączając w ten sposób fragment części wspólnej do mieszkania na parterze. W ścianie szczytowej budynku położonej w odległości 3,60 m od granicy działki, na parterze budynku wykonano okno do pomieszczenia mieszkalnego. Na parterze od strony podwórza w miejscu czterech okien wykonano trzy okna o większych wymiarach. Od strony podwórza zlikwidowano ganek drewniany z zadaszeniem, zmieniono kształt schodów zewnętrznych oraz zmieniono wymiary otworu drzwiowego na mniejsze i zlikwidowano naświetle nad drzwiami. Właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] na parterze budynku są J.B i P.K., natomiast właścicielką lokalu mieszkalnego na piętrze jest W. W-K.. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że roboty budowlane w obrębie lokalu mieszkalnego na parterze budynku wykonane zostały około 30 lat wstecz przez ówczesnego właściciela budynku. Natomiast roboty wykonane na częściach wspólnych, tzn. korytarzu i wejściu do budynku wykonane zostały przez J.B. na przestrzeni lat 1982 - 1999. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w oparciu o oświadczenia stron, organ przyjął, że otwór okienny w ścianie szczytowej wykonano przed 30 laty przez ówczesnego właściciela nieruchomości, tzn. przed zasiedleniem budynku przez J.B. i P.K.. Zdaniem PINB, nie ulega wątpliwości, że zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych dotyczy przebudowy budynku, na wykonanie której, w świetle art. 28 Prawa budowlanego, konieczne jest pozwolenie na budowę. Postanowieniem z dnia [...]2012 r. organ nadzoru budowlanego nałożył na J.B. i P.K. obowiązek przedłożenia w terminie do 28 lutego 2013 r. oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych. W dniu 18 stycznia 2013 r. została dostarczona do Inspektoratu ocena techniczna w której podano, że wszystkie roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i nie mają negatywnego wpływu na stan techniczny budynku nr [...]. Odnośnie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi otworu okiennego wykonanego w ścianie szczytowej usytuowanej w odległości 3,60 m od granicy z działką sąsiednią, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że lokalizacja taka jest zgodna z obowiązującym w trakcie wykonania tego zakresu robót - przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...]2013 r. decyzji, którą organ stwierdził brak przesłanek do wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego bądź nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Decyzja ta została uchylona przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2013 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po zebraniu materiału dowodowego i ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]2013 r., nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto ZG. nałożył na J.B. i P.K - współwłaścicieli budynku nr [...] przy ul. S. w ZG., obowiązek wykonania w terminie do 30 kwietnia 2014 r. określonych w decyzji robót budowlanych. Na skutek odwołania W. W-K., Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W wyniku rozpoznania skargi na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 949/13 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ocena techniczna przedłożona na żądanie PINB jest zbyt lakoniczna, niepełna i niedokładna, aby mogła być dowodem w sprawie, stanowiącym podstawę wydania decyzji. Natomiast odnosząc się do obowiązku zamurowania okna Sąd stwierdził, że organy postąpiły niezasadnie orzekając w tym zakresie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem w zaistniałej sytuacji nie miały możliwości legalizacji tego okna. Niezgodność otworu okiennego z normą wynikającą z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obligowała organy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (z uwagi na fakt, że roboty zakończono). Kierując wytyczne do organu odwoławczego Sąd wskazał, że zobowiązany on będzie w szczególności do rozważenia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o dowody pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, że wykonane roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, a także ewentualnego zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jako że przepisy prawa nie dają podstaw do legalizacji spornego okna. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]2014 r. uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...]2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, postanowieniem z dnia [...]2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto ZG. nałożył na J.B. i P.K. obowiązek przedłożenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych na parterze budynku nr [...] przy ul. S. w ZG., którego są współwłaścicielami, w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną oraz ich wpływu na stan techniczny budynku. Po przeprowadzeniu w dniu 19 sierpnia 2014 r. oględzin, organ powiatowy ustalił, że na przełomie maja – czerwca 2014 r. J.B. wykonała kolejne roboty budowlane oraz konserwacyjne. Organ ustalił, że wymieniono drzwi wejściowe od strony podwórza, stanowiące obecnie główne wejście do budynku nr [...]. Istniejące wcześniej stopnie wejściowe zewnętrzne do budynku wykończono płytkami gresowymi. Na podeście wejścia do budynku wykonano murek stanowiący balustradę. Wylanym betonem utwardzono wzdłuż elewacji wejście do budynku o wymiarach 1,35 x 5m. Od strony podwórza w miejscu jednego dużego okna zostały wstawione dwa okna z filarkiem pomiędzy nimi. Biorąc powyższe pod uwagę, postanowieniem z dnia [...] 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto ZG. nałożył na J.B. i P.K. obowiązek przedłożenia w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych na parterze ww. budynku mieszkalnego, rozszerzonej o zakres samowolnie wykonanych robót potwierdzonych w protokole oględzin z dnia 19 sierpnia 2014 r. w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną oraz ich wpływu na stan techniczny budynku. W dniu 9 października 2014 r. organowi powiatowemu przedłożono ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] przy ul. S. [...] w ZG. sporządzoną we wrześniu 2014 r. Decyzją z dnia [...] 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto ZG., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), nałożył na J.B. i P.K. - współwłaścicieli budynku nr [...] przy ul. S. w ZG. obowiązek przywrócenia w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r., ściany szczytowej ww. budynku usytuowanej w odległości 3,60 m od granicy z działką nr [...]do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu okiennego na parterze. Jednocześnie organ stwierdził brak przesłanek do wydania nakazu doprowadzenia, do stanu poprzedniego bądź nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych w warunkach samowoli budowlanej pozostałych robót budowlanych polegających na przebudowie parteru budynku mieszkalnego położonego przy ul. S. [...] w ZG. w zakresie: zamurowania drzwi wejściowych i trzech okien, wstawienia małego okienka w miejscu trzeciego okna, wykonania ścianki działowej wewnątrz budynku w korytarzu w części wejściowej od ulicy włączając w ten sposób fragment korytarza do mieszkania na parterze, wykonania od strony podwórza w miejscu czterech okien trzech okien o większych wymiarach, likwidacji od strony podwórza ganku drewnianego z zadaszeniem, zmiany kształtu schodów zewnętrznych oraz zmiany wymiarów otworu drzwiowego na mniejszy, likwidacji naświetla nad drzwiami, wykonania dwóch małych okien z jednego dużego utwardzenie powierzchni gruntu wzdłuż budynku poprzez nałożenie nowej wylewanej warstwy betonowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. W-K. zarzucając jej naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 32 ust. 1 i ust, 4 pkt 2, art. 33 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3, poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie przesłanek do nakazania przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania, niepełne rozpoznanie sprawy oraz wydanie decyzji legalizującej wykonane niezgodnie z prawem i samowolne roboty budowlane. Decyzją z dnia [...] 2015 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto ZG. z dnia [...]2015 r. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalony przez organ I instancji zakres robót, stanowiący roboty inne niż budowa obiektu, wyczerpuje pojęcie przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zmiana w zakresie rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych budynku powoduje zmianę parametrów użytkowych obiektu, w którym takie roboty wykonano, w zakresie ilości, wielkości czy też rodzaju otworów (okiennych, drzwiowych), co wpływa na parametry użytkowe budynku wynikające z doświetlenia światłem naturalnym znajdujących się w nim pomieszczeń - w przypadku okna oraz komunikacji - dostępu z zewnątrz w przypadku drzwi. Nadto, organ odwoławczy podał, iż mimo tego, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie zawierała definicji przebudowy, to stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy, przebudowę należało kwalifikować jako budowę obiektu budowlanego. Przy czym w świetle obu ustaw (oraz przepisów wykonawczych do tych ustaw) przebudowa obiektu budowlanego nie podlegała zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast brak wymaganego pozwolenia uzasadniał przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i dalej art. 51 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zastosowanie tych przepisów znajduje uzasadnienie również w przypadku, gdy samowolna przebudowa obiektu została dokonana w okresie obowiązywania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., bowiem przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nakazuje stosowanie przepisów poprzedniej ustawy wyłącznie do obiektów lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. Natomiast przebudowa obiektu stanowi o wykonywaniu robót budowlanych innych niż budowa obiektu lub ich części. Przy czym ocena zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi takich robót może być dokonana wyłącznie w oparciu o przepisy, które obecnie obowiązują. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że zakres robót będących przedmiotem postępowania został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę, w związku z czym uznał za prawidłowy tryb postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące pozostałego zakresu robót wykonanych w omawianym budynku i stwierdzenia braku przesłanek do wydania nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego bądź nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła W. W-K. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 1 i 2 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do nakazania przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego; 2) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niepełne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności dokonanie oceny technicznej w sposób sprzeczny z całokształtem materiału dowodowego zebranego w sprawie; 3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 5 i art. 140 K.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielopolskim w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który znajduje zastosowanie do samodzielnie zrealizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 ww. ustawy. Przepis ten odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ustawy i znajduje zastosowanie także do robót budowlanych zakończonych (art. 51 ust. 7). Przepisy art. 51 stanowią kontynuację rozwiązań legislacyjnych przyjętych w art. 50 i powinny być interpretowane wespół z przepisami art. 50. Sąd zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 949/13 uchylił decyzję organu II instancji. Odnośnie orzeczonego w postępowaniu obowiązku zamurowania okna w ścianie szczytowej budynku Sąd stwierdził, że przyjęty przez organy tryb postępowania był w tym zakresie prawidłowy, a zastosowanie przepisów art. 50 – 51 Prawa budowlanego z 1994 r. było zasadne. Sąd uznał, że podstawą orzekania w omawianym zakresie powinien być przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jako że przepisy prawa nie dają podstawy do legalizacji spornego okna. Uwzględniając tą okoliczność Sąd przypomniał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.". Na mocy tego przepisu Sąd uznał się związany oceną prawną i stanowiskiem co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania, wyrażonymi w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 949/13. Następnie Sąd ustalił, że w dniu 9 października 2014 r. J.B. przedłożyła ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych na parterze budynku mieszkalnego w ZG. przy ul. S. [...]. Autorka opracowania stwierdziła, że roboty budowlane polegające na zamurowaniu otworów okiennych i drzwiowych od strony elewacji frontowej wpływają korzystnie na stan techniczny budynku, wykonanie ścianki działowej z cegły o grubości 12 cm w korytarzu wewnątrz budynku nie wpłynęło w sposób negatywny na stan techniczny obiektu, przy wymianie stolarki okiennej nadproża zostały zachowane, wstawienie mniejszych drzwi wejściowych jest rzeczą neutralną dla statyki budynku. W ocenie zawarto konkluzję, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i zapewniają bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania, odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, oszczędność energii i odpowiednią izolacyjność przegród budowlanych; wykonane roboty budowlane nie wpływają w niekorzystny sposób na stan techniczny budynku i nie pogorszyły jego stanu technicznego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przedłożona na żądanie organu ocena techniczna spełnia niezbędne wymogi oceny, o jakiej mowa w art. 81c ust. 2 Prawo budowlane w związku z art. 75 § 1 k.p.a. W tej sytuacji stwierdzenie w sentencji orzeczenia I instancji braku podstaw do wydania nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego bądź do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, było zasadne. Nałożony na J.B. obowiązek doprowadzenia ściany szczytowej budynku do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu okiennego na parterze określony został na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawo budowlane. Wydane w tym zakresie orzeczenie jest wynikiem oceny prawnej oraz wytycznych wynikających z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Go 949/13. Za chybiony Sąd uznał zarzut skargi, wedle którego sporządzenie oceny technicznej na zlecenie właścicieli lokalu wpłynęło na wartość dowodową oceny, podważa poprawność zawartych w niej twierdzeń oraz stanowi sprzeczność z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego. Przyjęty tryb postępowania odpowiada w całości przepisom Prawa budowlanego. Formułując w skardze ogólne zarzuty co do naruszenia zasad bezpieczeństwa mieszkańców budynku, skarżąca nie określiła jakie konkretnie normy prawne zostały naruszone, jak również – pomimo kwestionowania wniosków i twierdzeń zawartych w przedłożonej do sprawy ocenie technicznej – nie przedstawiła oceny sporządzonej przez osobę do tego uprawnioną, która to ocena podważałaby treść poczynionych w sprawie ustaleń. Z treści skargi wynika, że strona skarżąca wskazuje na niedogodności, jakie jej zdaniem są skutkiem wykonanych prac wewnątrz budynku, podnosząc, że stwarzają one niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia mieszkańców, jednak na poparcie swych twierdzeń nie wskazuje norm prawa budowlanego, które zostały naruszone. Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego Sąd wyjaśnił, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy orzekania, albowiem odnosi się on do całkowicie odmiennych stanów faktycznych, aniżeli w rozpatrywanej sprawie. Również podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 77 § 1, 80, 138 § 1 pkt 1, 107 § 5 w zw. z art. 140 k.p.a.), Sąd nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W. W-K. , działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła opisany wyżej wyrok w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 174 p.p.s.a. formułując przeciwko wyrokowi następujące zarzuty: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i przejęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do nakazania przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa własności skarżącej; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wobec związania stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 949/13, Sąd zobowiązany był orzec o braku podstaw do wydania nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego bądź do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, przy jednoczesnej, sprzecznej ocenie części zgromadzonego materiału dowodowego w postaci opinii technicznej inż. E.K. z pozostałym materiałem dowodowym w tym m.in. ze złożonymi do akt zdjęciami przez skarżącą; 4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz niewyjaśnienie wydanego rozstrzygnięcia w zakresie podnoszonych przez skarżącą naruszeń norm prawa budowlanego. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 § 1 ust. 3 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W ocenie skarżącej kasacyjnie przepisy prawa oraz okoliczności niniejszej sprawy wymagają podjęcia ponownej wnikliwej analizy, w tym wymagają uwzględnienia także faktu prowadzenia postępowania cywilnego w przedmiocie zniesienia współwłasności i wpływu postępowania administracyjnego na ten proces. Inwestorzy dążą do legalizacji ich bezprawnych działań, co w konsekwencji będzie miało istotny wpływ na postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności - w odmienny sposób prezentować się będzie kwestia podziału nieruchomości. Inwestorzy dokonując prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia i nie uzyskując aktualnie nakazu przywrócenia stanu sprzed dokonanych naruszeń, osiągnęli de facto stan legalizacji swojego postępowania, co w konsekwencji na gruncie procesu cywilnego prowadzić będzie do naruszenia prawa własności skarżącej i to prawa, które zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 Konstytucji RP winno podlegać szczególnej ochronie. Ponadto, sprawca samowoli budowlanej legalizowanej w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie może znajdować się w bardziej uprzywilejowanej sytuacji niż osoba, która realizuje inwestycję na podstawie pozwolenia na budową. Przeciwny pogląd prowadziłby do takiego uprzywilejowania, wiążącego się z osłabieniem przewidzianych przez ustawodawcę mechanizmów gwarancyjnych dotyczących ochrony w procesie budowlanym osób trzecich (por. NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 697/08). W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wskazała, iż w jej ocenie Sąd wadliwie ocenił ramy i zakres związania uprzednio wydanym w sprawie rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Go 949/13 w zakresie w jakim przyjął, że związany jest on w całości rozstrzygnięciem ww. Sądu, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to zawierało de facto wskazania kierowane do organu co do nakazania powtórzenia postępowania dowodowego w zakresie prawidłowości samowolnego wykonania robót budowlanych przez inwestorów. Sąd winien dokonać zatem ponownej i całościowej analizy przeprowadzonego ponownie przez organ postępowania dowodowego w tym zakresie. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania wiąże się z obowiązkiem organu do wykonania wytycznych sądu w tym zakresie. Nie jest równoznaczne jednak z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 1253/14). Opinia techniczna sporządzona przez inż. E.K., będąca podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, zawiera jedynie ogólne i lakoniczne stwierdzenie, że "roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i zapewniają bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania, odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne". W ocenie skarżącej kasacyjnie, opinia ta została wydana bez właściwego rozpoznania sprawy, jedynie na podstawie oględzin, bez dokumentacji technicznej budynku. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, że w sposób właściwy i rzetelny dokonano oceny technicznej budynku i samowolnie wykonanych robót budowlanych. Opinie techniczne, sporządzone w sposób prawidłowy i na podstawie wiedzy specjalistycznej, winny być sporządzone w oparciu zarówno o wnioski wynikające z bezpośrednich oględzin, ale również – a wręcz przede wszystkim - na podstawie dostępnej dokumentacji projektowej. Tylko wówczas bowiem możliwa jest obiektywna ocena stanu budynku i jego zgodności z normami budowlanymi. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że ocena techniczna stanowi tylko jeden z dowodów w sprawie i winna podlegać ocenie jak każdy inny dowód przedkładany w sprawie, w szczególności z uwzględnieniem innych środków dowodowych i całokształtu zgromadzonego materiału. Ocena techniczna nie posiada większej mocy dowodowej. Następnie skarżąca kasacyjnie odwołała się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z których wynika, że budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający w razie pożaru możliwość ewakuacji ludzi, a także uwzględniający bezpieczeństwo ekip ratowniczych (§ 207 ust. 1 rozporządzenia). Z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami ewakuacyjnymi, których szerokość nie powinna być mniejsza niż 1,4 m (§ 242 ust. 1 rozporządzenia). Możliwość zmniejszenia tej szerokości, jako odstępstwo od ogólnej zasady, powinna być dopuszczalna wyłącznie w nadzwyczajnych sytuacjach. Położenie drzwi wejściowych do budynku oraz kształt i wymiary pomieszczeń wejściowych powinny umożliwiać dogodne warunki ruchu, w tym również osobom niepełnosprawnym. Drzwi wejściowe do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych oraz do mieszkań powinny mieć w świetle ościeżnicy co najmniej szerokość 0,9 m i wysokość 2 m, a wysokość progów nie powinna przekraczać 0,02 m (§ 61 i 62 rozporządzenia). W wyniku dokonanej samowoli budynek nie spełnia powołanych powyżej wymagań. Nie sposób uznać, że ingerencja w nieruchomość, polegająca na uniemożliwieniu bezpośredniego dostępu do ulicy od frontowej strony budynku poprzez zamurowanie drzwi wejściowych, jak również zajęcie na własne potrzeby znacznej części korytarza poprzez wymurowanie ściany, nie stanowi naruszenia prawa i nie zagraża bezpieczeństwu mieszkańców. Ponadto, zamurowanie okien i drzwi wejściowych powoduje znaczne oszpecenie budynku. Pomimo wieloletniego użytkowania budynku, po dokonanych samowolnie zmianach nastąpiło spękanie ścian, które wcześniej nie miały miejsca. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że dokonane zmiany nie mogą być uznane za zgodne z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi oraz stwarzają realne niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia mieszkańców. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do powyższych nieprawidłowości, w sposób nieuzasadniony stwierdzając, że zarzuty te były ogólne i skarżąca nie określiła, jakie konkretnie normy zostały naruszone. Uznać więc należy, że Sąd w sposób niepełny rozpoznał zarzuty wykazywane przez skarżącą oraz nie podjął się oceny całokształtu materiału dowodowego w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz niewyjaśnienie wydanego rozstrzygnięcia w zakresie wykazywanych przez skarżącą naruszeń norm prawa budowlanego. Odnosząc się do ww. zarzutu zwrócić uwagę należy na następujące kwestie. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki wydanego orzeczenia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu I instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 3585/16). Nie zawsze przy tym brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze będzie miał charakter rzutujący na wynik sprawy, w szczególności jeśli sąd wojewódzki skoncentruje się na istotnych kwestiach, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie, jednym z podstawowych zarzutów podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowego było naruszenie norm prawa budowlanego, a w szczególności norm techniczno-budowlanych. Swoje wątpliwości w tym zakresie skarżąca kasacyjnie formułowała już w odwołaniu z dnia 25 lutego 2015 r. i ponowiła w skardze. Tymczasem Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że takowych konkretnych, naruszonych przepisów prawa w skardze strona nie przedstawiła. Uszło uwadze Sądu, czego dowodzi lektura skargi, że strona precyzyjnie przywołała w niej te normy prawa budowlanego, których w jej ocenie nie spełnia budynek w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych, tj. § 207 ust. 1, § 242 ust. 1, § 61 i § 62 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd I instancji nie odniósł się do wyżej wymienionych, zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, pomimo iż stanowiły one główną argumentację skarżącej, która konsekwentnie podnosiła, że wykonane roboty budowlane stwarzają realne niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia mieszkańców m.in. poprzez naruszenie przepisów dot. bezpieczeństwa pożarowego. Wskazana wadliwość uzasadnienia objętego skargą kasacyjną wyroku uniemożliwia sądowi kasacyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej w zakresie podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, bazujących zasadniczo na naruszeniu tych przepisów. Konsekwencją faktu, że uzasadnienie wyroku sądu jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną jest stwierdzenie wadliwości, która stanowi podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Dostrzeżone uchybienie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi strona wskazała również, że jako współwłaścicielka nieruchomości została pozbawiona prawa do współdecydowania o bardzo istotnych sprawach dotyczących budynku, jego kształtu, przeznaczeniu i sposobie eksploatacji. Zarzut ten, sformułowany w skardze kasacyjnej jako naruszenie art. 51 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP wraz z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., również okazał się usprawiedliwiony. Zakres robót budowlanych oceniony przez Sąd Wojewódzki jako robót wymagających pozwolenia na budowę obejmował szereg prac, w tym m.in. wykonanie ścianki działowej wewnątrz budynku w korytarzu w części wejściowej od ulicy, włączając w ten sposób fragment korytarza stanowiący część wspólną do mieszkania na parterze. Kwestia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie stała się przedmiotem należytych rozważań w zaskarżonym wyroku. Nie będąc związany granicami skargi Sąd I instancji miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy określony zarzut nie został postawiony w skardze (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), albo uczyniono to w sposób nie dość precyzyjny. Tym samym Sąd miał obowiązek rozpoznać sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, w tym również w zakresie prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Warto w tym miejscu przypomnieć, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 uznano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Teza tej uchwały, pomimo iż wywoływała w początkowym okresie pewne wątpliwości interpretacyjne, to jednak z uwzględnieniem jej uzasadnienie pozwala na właściwe zrozumienie kwestii dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. A mianowicie, z treści uzasadnienia powyższej uchwały nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie takiego stanowiska przez skład siedmiu sędziów NSA nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych (por. wyroki NSA z: 9 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1724/14; 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14; 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 490/13; 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2426/12; 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2180/11). Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Odmienna wykładnia mogłaby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego roboty budowlane ze wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt 7/09 (OTK-A 2011 r., Nr 3, poz. 26) w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości". Zbadanie zatem czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14, wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 893/15). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki winien odnieść się do zarzutów naruszenia norm techniczno-budowlanych i stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 51 ustawy Prawo budowlane, którego zastosowanie ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Pominięcie powyższych kwestii w rozważaniach Sądu I instancji stanowiło naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, że skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do rozpoznania Sądowi I instancji, celem ponownego przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag przedstawionych w tym uzasadnieniu. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.