II SA/Rz 715/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- II SA/Rz 715/15 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. Stowarzyszenie [...] z/s w [...] (dalej: "Stowarzyszenie") zwróciło się do Urzędu Miasta w [...] o udostępnienie wysokości nagród przyznanych w 2014 r. wszystkim pracownikom Urzędu, poprzez podanie imienia i nazwiska oraz kwoty przyznanej nagrody. Pismem z dnia 19 lutego 2015 r. Prezydent Miasta [...] poinformował wnioskodawcę, że podanie żądanej informacji nie jest możliwe z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782) – dalej: "udip", a następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu podał, że wprawdzie prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, jednakże nie oznacza to, że ma ono charakter bezwzględny. Stosownie bowiem do treści art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 udip, podlega ono ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej, obejmującą m.in. wysokość osiąganego wynagrodzenia, a zatem również i wysokości przyznanych nagród. Informacje o wysokości osiąganego wynagrodzenia są co do zasady tajne i podanie takiej informacji bez zgody pracownika może stanowić nadużycie oraz spowodować odpowiedzialność karną zgodnie z art. 266 § 1 Kodeksu karnego. Ponadto wniosek dotyczył wszystkich pracowników Urzędu, podczas gdy osobami pełniącymi funkcje publiczne, do których w myśl art. 5 ust. 2 zastosowanie mają przepisy udip, jest Prezydent Miasta i jego zastępcy, sekretarz oraz skarbnik i żądana informacja w takim zakresie może zostać udostępniona na wniosek. W przypadku pozostałych pracowników możliwe jest ujawnienie schematu wynagrodzeń (nagród) poprzez wskazanie wysokości najwyższych i najniższych nagród przyznanych pracownikom w poszczególnych grupach stanowisk. Możliwe jest również wskazanie wysokości nagród osób zajmujących określone stanowisko, jednakże bez precyzowania, kto konkretnie takie stanowisko zajmuje. Niemniej wnioskodawca nie był zainteresowany udostępnieniem informacji w takiej postaci, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej. W odwołaniu od tej decyzji Stowarzyszenie zakwestionowało stanowisko organu o ograniczeniu udostępnienia informacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Niewątpliwie prywatność osoby otrzymującej wynagrodzenie ze środków publicznych doznaje uprawnionego uszczerbku poprzez udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia, jednakże jest to uzasadnione transparentnością życia publicznego, a zatem jawnością wydatkowania środków publicznych oraz prawem obywateli do sprawowania społecznej kontroli. Ponadto nagrody nie są zwykłym składnikiem wynagrodzenia lecz docenieniem pracy, która musi na tle zwykłych obowiązków wiązać się ze szczególnymi osiągnięciami i stąd ich wysokość i nazwiska osób, którym je przyznano podlegają ujawieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium organ I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, choć zaprezentowana argumentacja nie była w pełni prawidłowa. Dane dotyczące wysokości wynagrodzenia osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny są informacją publiczną i to niezależnie od stanowiska, na którym osoba ta została zatrudniona. Niemniej jednak prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. W tym kontekście informacją publiczną nie jest informacja, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, lecz kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. O ile bowiem uzasadnionym było domaganie się przez wnioskodawcę informacji polegającej na wyliczeniu wysokości nagród przyznanych w 2014 r. wszystkim pracownikom Urzędu Miasta, to domaganie się podania konkretnie imienia i nazwiska pracownika wraz z kwotą już nie. Informacja publiczna to nie wiedza o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Z tego względu złożony wniosek słusznie nie został w żądanej formie uwzględniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie przez organ: I. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż doszło do uznania, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje wiedzy o wydatkach publicznych i wynagrodzeniu za szczególne osiągnięcia osób zatrudnionych w administracji; II. art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji; III. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 udip i art. 33 ust. 1, art. 35 ustawy o finansach publicznych oraz art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że wyłączeniu jawności podlegają kwestie związane z wynagradzaniem za szczególne osiągnięcia w pracy. Przytaczając argumentację sformułowaną w odwołaniu Stowarzyszenie podniosło, że organy obu instancji nie wykazały logicznego i prawnego związku pomiędzy ograniczeniem dostępu do informacji, a zakresem wniosku. Z orzecznictwa Sadu Najwyższego wynika bowiem, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu są imiona i nazwiska osób wykonujących prace lub usługi na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z gminą, a sprawa zainicjowana wnioskiem Stowarzyszenia jest analogiczna do tej, która była przedmiotem rozpoznania przez Sąd Najwyższy. Gospodarka finansami publicznymi jest bowiem jawna i podlega daleko idącej transparentności, a do sprawowania społecznej kontroli wydatkowania środków publicznych nie jest konieczne określanie statusu osoby zatrudnionej w administracji. Skoro osoba taka decyduje się na podjęcie zatrudnienia w administracji państwowej winna liczyć się z zainteresowaniem społeczeństwa obejmującym m.in. wiedzę o osiąganych przez nią dochodach. Co istotne, przedmiotem wniosku skarżącego nie były informacje wykraczające poza konieczność uszczerbku osób zatrudnionych w celu i w zakresie, w jakim było to niezbędne dla sprawowania społecznej kontroli przez obywateli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), a zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził. Skarżące Stowarzyszenie domagało się informacji o wysokości nagród przyznanych w 2014 r. wszystkim pracownikom Urzędu Miasta [...] z podaniem imienia, nazwiska i kwoty. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ("udip") każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4, m. in. organy gminy. Przepis art. 6 udip wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1. Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych (M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003). W szczególności charakter taki mają wskazane w tym przepisie informacje o sposobach realizacji zadań publicznych, ich wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1ppkt c) oraz o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego, długu publicznym, ciężarach publicznych, etc. (art. 6 ust. 1 pkt 5). Niewątpliwie w skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu gminy stanowiącego jednostkę organizacyjną gminy zapewniającą jej obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną. Wynagrodzenia te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.). W orzecznictwie wydanym w zakresie tej problematyki wskazuje się, że zasada przejrzystości sektora finansów publicznych, aby mogła być w pełni realizowana musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym, aby uzyskał on rzetelny obraz sytuacji finansowej państwa w wybranym przez niego sektorze (wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 26.06.2014 r., II SAB/Rz 26/14, Lex Nr 1521332, WSA w Kielcach z dnia 12.02.2015 r., II SAB/Ke 1/15, WSA w Warszawie z dnia 13.05.2015 r., II SAB/Wa 290/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji należy stwierdzić należy, że co do zasady informacja żądana przez stronę skarżącą odpowiada szerokiemu pojęciu informacji publicznej. Wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu gminy należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma jednakże ograniczenie jakie wprowadza art. 5 udip w zakresie realizacji prawa do informacji. W ust. 1 stanowi on mianowicie, że przedmiotowe prawo podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei w świetle jego ust. 2, prawo to ograniczone jest także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy . Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Na tenże właśnie przepis – art. 5 ust. 2 powołał się Prezydent Miasta [...] w decyzji odmawiającej udostępnienia żądanych przez Stowarzyszenie [...] informacji. Nie ulega wątpliwości, że w Urzędzie Miasta [...] oprócz osób pełniących funkcje publiczne (np. Prezydent Miasta, jego Zastępcy, Sekretarz Miasta, itd.), zatrudnione są także inne osoby – nie sprawujące takich funkcji, natomiast wypełniające funkcje aparatu pomocniczego. Wątpliwości Sądu nie budzi również fakt, że informacje o wynagrodzeniu należą do sfery prywatności zatrudnianego pracownika. Wysokość wynagrodzenia stanowi dobro osobiste pracownika w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego i jako takie podlega prawnej ochronie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9.05.2014 r., II SA/Rz 248/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2015 r., II SAB/Rz 45/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ochronę tę respektuje art. 5 ust. 2 udip, oczywiście z wyjątkiem odnoszącym się do osób pełniących funkcje publiczne, których prywatność, w tym wynagrodzenie, z mocy art. 5 ust. 2 udip, nie jest objęte ww. ochroną. Skarżące Stowarzyszenie nie kwestionuje zaliczenia wynagrodzenia osób nie pełniących funkcji publicznych do sfery ich prywatności, jednakże uznaje, że prywatność ta doznaje ograniczenia ze względu na jawność wydatkowania środków publicznych. W szczególności nagroda winna być poddana szczególnej kontroli, bowiem jest przyznawana za szczególne osiągnięcia w pracy, co może wiązać się z subiektywną oceną tych osiągnięć i nepotyzmem. Sąd nie podziela zaprezentowanej w skardze argumentacji prowadzącej do braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 udip. Nagroda ma charakter uznaniowy, a decyzję o jej przyznaniu pracownikowi podejmuje indywidualnie pracodawca. Jednocześnie należy do fakultatywnych składników wynagrodzenia i podlega takiej samej ochronie w zakresie prawa do prywatności jak wynagrodzenie. W ocenie Sądu nietrafne są argumenty, że osoba nie pełniąca funkcji publicznej zawierająca umowę o pracę z pracodawcą wydatkującym środki publiczne musi liczyć się z zainteresowaniem społeczeństwa obejmującym wiedzę o jej dochodach. Z takim zainteresowaniem na pewno musi liczyć się osoba podejmująca się pełnić funkcję publiczną, bowiem jest to wpisane w "koszty" pełnienia tej funkcji, które oprócz innych obowiązków obejmują także konieczność ujawnienia informacji objętych sferą prywatności. Nie sposób rozciągnąć tego obowiązku na inne osoby, nie pełniące funkcji publicznej, którym ochronę prawa do prywatności na gruncie dostępu do informacji publicznej zapewnia art. 5 ust. 2 udip, stanowiący ograniczenie w realizacji prawa do informacji. Przepis ten, jako wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle. Dla jego zastosowania nie może mieć znaczenia żadna gradacja ważności informacji o sprawach publicznych, jak usiłuje się wykazać w skardze. Nie ma też znaczenia czy pracodawca osoby nie pełniącej funkcji publicznej jest podmiotem prywatnym czy publicznym. Tego typu rozróżnienie naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) w zakresie ochrony praw pracowniczych. Odnosząc się do powoływanego w skardze orzecznictwa sądowego dotyczącego osób i jednostek zawierających umowy cywilnoprawne z podmiotami publicznymi, należy podkreślić zasadniczą różnicę w kwestii ujawniania informacji o takich osobach. Zawierając stosowne umowy wydatkują one środki publiczne w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. To ryzyko prowadzonej działalności i wyboru kontrahenta (w tym wypadku podmiotu publicznego) wiąże się z koniecznością ujawnienia szczegółów umowy. Zupełnie inna sytuacja zachodzi w przypadku osób zatrudnionych w urzędzie obsługującym organy administracji publicznej, których wynagrodzenie, co już było podkreślane, podlega prawnej ochronie jako dobro osobiste pracownika i nie podlega ujawnieniu w oparciu o art. 5 ust. 2 udip. Sąd nie stwierdza naruszenia wskazanych w skardze przepisów – zwłaszcza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te kreują obywatelskie prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa i oznacza m. in. dostęp do dokumentów. Na brak naruszenia w rozpoznawanej sprawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji wskazuje treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiący, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. To właśnie ochrona praw innych osób – prawa do prywatności zagwarantowana konkretnym przepisem ustawy o dostępie do informacji publicznej – art. 5 ust. 2 stanowi ograniczenie realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Z przedstawionych względów zaskarżona decyzja o odmowie udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej znajdująca podstawę w treści ww. przepisu nie narusza prawa, w związku z czym Sąd, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.