II SA/Gd 256/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. O. i Z. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. O. i Z. O. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 19 sierpnia 2011 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego (sklep N.) z urządzeniami towarzyszącymi na terenie działek nr [...]-[...] oraz [...]-[...], położonych w C. w rejonie ulicy C., Al. M. i ul. [...]. Pismem z 23 lutego 2012 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB), J. i Z. O. poinformowali, że inwestor wybudował żelbetonowy oporowy mur w granicy z ich działką bez pozwolenia na budowę. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na terenie działek nr [...]-[..] położonych w C., które postanowieniem z 2 kwietnia 2012 r. zawiesił z urzędu do czasu zakończenia wznowionego na wniosek J. i Z. O. postępowania w sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 19 sierpnia 2011 r. obejmującego przedmiotową inwestycję. Wskutek zażalenia wnioskodawców Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania wskazując, że pozostająca w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę jest wiążąca, a obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest kontrola, czy realizacja robót budowlanych nie dobywa się z naruszeniem przepisów, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego. Decyzją z 27 czerwca 2012 r. PINB orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakie miały miejsce podczas realizacji robót budowlanych na terenie działek nr [...]-[...] położonej w C. Wskutek wniesienia przez J. i Z. O. odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 19 grudnia 2012 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji wskazując, że kluczowym dla rozstrzygnięcia jest ocena, czy dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego maja charakter istotnych, ewentualnie czy ma miejsce sytuacja samowolnego wykonania obiektów lub ich części. Postanowieniem z 12 lutego 2014 r. PINB zażądał od inwestora A. informacji dotyczących robót budowlanych wykonanych niezgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty z 19 listopada 2011 r. na terenie działek nr [...]-[...] w C. Decyzją z 25 sierpnia 2014 r. PINB w C. ponownie orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie, prezentowany jest pogląd, iż stwierdzenie przez organ odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego wymienionych w przepisie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za ,,istotne odstąpienie". Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy przyjęto, że odstępstwa nie są istotne. J. i Z. O. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie. Decyzją z 13 marca 2015 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotny odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Organ podzielił dokonaną przez organ I instancji ocenę zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, uznając je za odstępstwa nieistotne. Zastąpienie ażurowych gabionów, mających umocnić nasypowy grunt posadowienia budowanego obiektu murem oporowym wykonanym wzdłuż wschodniej i południowej granicy działki inwestycyjnej oraz na 9 – metrowym odcinku granicy zachodniej, przy rezygnacji z jej umocnienia na pozostałej długości ze względu na wyrównanie poziomu terenu działek po obydwu stronach granicy zachodniej, w przekonaniu organów obu instancji jest zmianą technologiczną w zakresie funkcji oporowej, której nie można uznać za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodził się WINB z pełnomocnikiem odwołujących się, że jeden z murów oporowych został wykonany w miejscu, w którym plan zagospodarowania nie przewidywał murów oporowych ani gabionów, czyli od strony działek nr [...] i [...] - jednak realizacyjne "domknięcie" dodatkowym 14-metrowym odcinkiem muru oporowego umocnienia zaprojektowanego w pobliżu granicy (południowej) od strony tych działek również nie stanowi, w ocenie organu drugiej instancji, istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. J. i Z. O. wnieśli na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do WSA w Gdańsku zarzucając: 1) naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawo budowlane poprzez jego niezastosowania na skutek przyjęcia, że roboty budowlane wykonane zostały przez inwestora w sposób nie odbiegający istotnie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach, 2) naruszenie przepisu art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt. 2, art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. a-e, art. 84 i art. 84a ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 Prawo budowlane – poprzez niewyjaśnienie w ramach kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego i na podstawie całokształtu materiału dowodowego wyczerpująco zebranego, rozpatrzonego i wszechstronnie ocenionego, czy roboty realizowane w ramach inwestycji na działkach nr [...]-[...] położonych w C. wykazane w zgłoszeniu dokonanym przez odwołujących się, jak i nieprawidłowości wykazane dodatkowo w protokole oględzin z budowy z 22 marca 2012 r., noszą znamiona samowoli budowlanej i dlaczego istniały podstawy utrzymania w mocy decyzji PINB w C. z 25 sierpnia 2014 r. 3) naruszenie przepisu art. 6 k.p.a. polegające na: a) nie uwzględnieniu przepisów prawa budowlanego: - art. 3 pkt. 3 Prawo budowlane, które stanowi, że konstrukcje oporowe są budowlami, - art. 28 ust. 1 Prawo budowlane, stanowiącego o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i na skutek tego pominięcie, że budowa muru oporowego żelbetonowego wobec braków wyłączeń przewidzianych przepisami art. 29-31 Prawo budowlane, wymaga pozwolenia na budowę, - § 71 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, - przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w kontekście zarzutów odwołujących się i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole oględzin z 22 marca 2012 r. b) niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa budowlanego: - art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt. 2 i pkt. 7 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy wybudowany został inny obiekt, o innych parametrach w zakresie długości i wysokości (mur oporowy) niż objęty pozwoleniem na budowę i wybudowany został w części w miejscu, w którym plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał ani muru oporowego ani kamiennych gabionów – roboty wykonane przez inwestora niezgodnie z pozwoleniem na budowę zakwalifikowane zostały jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu, w sytuacji gdy przepis art. 36a ust 5 pkt. 2 nie uznaje za nieistotne odstąpienia dotyczącego charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. O ile mur oporowy potraktować można jako obiekt o funkcji oporowej (tak jak to potraktował organ), technologicznie odmienny, niejako ,,zamienny" dla kamiennych gabionów, to przy założeniu, że gabiony też miałyby pełnić funkcje oporowe, budowa muru żelbetonowego zamiast umocnienia przyczółków z kamiennych gabionów o szerokości i długości innej niż objęta pozwoleniem na budowę szerokość i długość kamiennych gabionów, jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu. Ponadto, jeśli zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt. 7 odstąpienia dot. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzenne lub decyzji o warunkach zabudowy nie są nieistotne, to wybudowanie muru oporowego w miejscu, w którym w planie zagospodarowania przestrzennego nie zostały przewidziane ani kamienne gabiony, ani mur oporowy jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. 4) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zakresie wyżej wskazanym 5) naruszenie przepisu art. 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakich dowodach zebranych w sprawie organ się oparł, a jakim i z jakiej przyczyny odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jakie dowody i jakie przepisy uznał za podstawę rozstrzygnięcia – organ wskazał jedynie, że w toku postępowania odwoławczego zlecił PINB w C. przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, powołał się na ekspertyzę techniczną z czerwca 2014 r. i informację, że ,, roboty związane z wykonaniem muru oporowego poprzedzone zostały wykonane wedle obliczeń i rysunków wykonawczych’’. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżących kosztami postępowania. Organ odwoławczy ponownie stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane wykonano z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz jest ono nieistotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.. Należy przy tym wyjaśnić, że sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny, jaki legł u podstaw rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ administracji. Sąd administracyjny nie może bowiem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2005 r., sygn. I FSK 28/05, Baza Orzeczeń LEX nr 172996). Ponadto - zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może, tak jak w przedmiotowej sprawie, wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonych decyzji, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone na podstawie przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane". Przedmiotem tego postępowania była kontrola zgodności inwestycji zrealizowanej na terenie działek nr [...]-[...] oraz [...]-[...], położonych w C. w rejonie ulicy C., Al. M. i ul. [...] z decyzją Starosty z 19 sierpnia 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego (sklep N.) z urządzeniami towarzyszącymi. W aktach sprawy znajduję się także decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2012 r. o udzieleniu A. pozwolenia na użytkowanie: 1. budynku handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy 1232,74 m2, powierzchni użytkowej 1074,39 m2 i kubaturze 6964,98 m3 z wewnętrznymi instalacjami, przyłączami i oświetleniem zewnętrznym terenu, 2. placu manewrowego, parkingu dla samochodów osobowych (łącznie 51 miejsc postojowych w tym 2 miejsca dla samochodów osób niepełnosprawnych, usytuowanych na terenie działek nr [...]-[...] oraz [...]-[...], położonych w C. w rejonie ulicy C., Al. M. i ul. [...], wybudowanych na podstawie Starosty decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 sierpnia 2011 r.. Do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dołączone zostało "Oświadczenie kierownika budowy" z 6 marca 2012 r., w którym jako zmianę w stosunku do rozwiązań projektowych wskazano między innymi zmianę kamiennych gabionów na trzy ściany oporowe zgodnie z zamiennymi rysunkami. Z protokołu obowiązkowej kontroli z dnia 26 czerwca 2012 r. powyższą zmianę zakwalifikowano jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z akt sprawy wynika ponadto, że przedmiotowa decyzja została prawidłowo doręczona stronom, a zatem weszła do obrotu prawnego, brak także informacji o jej zaskarżeniu. W przekonaniu orzekającego składu WSA, sytuacji, kiedy obiekt został zrealizowany na podstawie obowiązującego pozwolenia na budowę, to warunki do jego użytkowania ocenia się w świetle postanowień tego pozwolenia. Konstrukcja decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, w szczególności zaś sposób ukształtowania ustawowych przesłanek jej wydania, przesądza o tym, że zagadnienie zgodności wykonanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę zostało ocenione w tym odrębnym postępowaniu administracyjnym. Sposób tej oceny określają przepisy art. 57 ust. 1 i art. 59a ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Jak należy wnosić z unormowania tych przepisów, postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces budowlany. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, które jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, organ dokonuje sprawdzenia również w zakresie zgodności obiektu budowlanego z zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Udzielając pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, organ porównuje zakres wykonanych prac z zakresem robót wskazanym w projekcie. Ma też obowiązek ocenić charakter ewentualnych odstępstw przez pryzmat kryteriów wskazanych w art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane i odmówić wydania pozwolenia w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw. Zatem, skoro przesłanką wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zgodność wykonanych robót z projektem - to wyrażona w tej decyzji ocena tego elementu korzysta z wszystkich domniemań, jakie przysługują ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt: IV SA/2176/01, wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt: II SA/Lu 439/09). Uwzględniając powyższe, zauważyć należy, że aby kontynuować przedmiotowe postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, należałoby wyeliminować z obrotu decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z 29 czerwca 2012 r. (por.: wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11, Lexis.pl nr 3993543; wyrok WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1430/12, CBOSA; wyroki NSA z: 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 294/09, Lexis.pl nr 2238533; 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 708/10, Lexis.pl nr 2561683; 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, Lexis.pl nr 5188002; 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11, Lexis.pl nr 6820886). Podsumowując, w przedmiotowym postępowaniu wydanie pozwolenia na użytkowanie spowodowało bezprzedmiotowość postępowania, którego przedmiotem jest kontrola realizacji budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.. Nieuwzględnienie powyższej okoliczności stanowi w przekonaniu Sądu naruszenie przepisów postępowania, dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W tych okolicznościach zbędne jest odnoszenie się do zarzutów skargi. W postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dokonano bowiem oceny, czy dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego maja charakter istotnych, zatem ponowna ocena tej samej okoliczności w przedmiotowym postępowaniu, bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest niemożliwa. Sąd nie może także ocenić w przedmiotowym postępowaniu prawidłowości nie objętej skargą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2012 r.. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd - na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując - stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł. i koszty pełnomocnika według załączonego spisu kosztów. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ II instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy uwzględni pominięta okoliczność dotyczącą zakończonego decyzja z dnia 29 czerwca 2012 r. postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.