II OSK 3089/15

Dnia 20 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 450/15 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr 115/2015 znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] listopada 2014r., nr [...]; 3. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz M. W. kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 450/15, oddalił skargę M. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (PINB), w wyniku podjętych w dniu 18 lipca 2007 r. (na wniosek S. S.) czynności kontrolnych na nieruchomości w L. przy ul. C. [...] zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej, stwierdził, że inwestorzy - M. i J. W. wykonują bez wymaganego zgłoszenia roboty budowlane polegające na zabudowie loggi w elewacji zachodniej na parterze budynku i powiększaniu płyt balkonowych na piętrze od strony południowej budynku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji nakazał inwestorom wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz przedłożenie oceny technicznej w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. Pismami z dnia 1 sierpnia 2007 r. i 6 sierpnia 2007 r. S. S. poinformował organ, że nadal prowadzone są roboty budowlane polegające na powiększeniu płyt balkonowych na piętrze nie tylko od strony południowej, ale także od strony wschodniej i zachodniej budynku. Dodatkowo wskazał, że po kontroli w dniu 18 lipca 2007 r. budowa trwała nadal i nastąpiło wybudowanie muru w granicy posesji na wysokość budynku mieszkalnego od strony wschodniej. Spowodowało to odcięcie źródła światła w dwóch pokojach. Zostały także zalane zbrojenia płyt balkonowych na piętrze. Z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ w dniu 10 sierpnia 2007 r. wynikało, że stan zaawansowania robót od dnia poprzedniej kontroli uległ zmianie. Inwestor zalał płyty balkonowe. Dnia 10 września 2007 r. inwestorzy przekazali Inwentaryzację architektoniczno-budowlaną z orzeczeniem o stanie technicznym ww. budynku wraz z projektem robót docelowych, sporządzoną przez mgr inż. M. O.. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust 7 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorom wykonanie robót budowlanych wg projektu będącego integralną częścią niniejszej decyzji opracowanego przez mgr inż. M. O. w terminie do 31 czerwca 2008 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], organ II instancji uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Łd 122/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. i J. W. na decyzję organu szczebla wojewódzkiego. Kolejne decyzje organów nadzoru budowlanego (PINB nr [...]z dnia [...] września 2008r. i utrzymująca ją w mocy decyzja ŁWINB z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]), nakazujące rozbiórkę części budynku zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Łd 82/09. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1644/09, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Po otrzymaniu w dniu 29 grudnia 2010 r. i 5 stycznia 2011 r. odpisów wyroków PINB zaprzestał podejmowania dalszych czynności. W dniu 11 października 2011 r. M. W. wniosła o jak najszybsze zakończenie postępowania oraz złożyła wniosek o wydanie zgody na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego w L. przy ul. C. [...]. Pismem z dnia 20 października 2011 r. Kierownik Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., poinformował, że toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. PINB pismami z dnia 7 listopada 2011 r. poinformował M. i J. W., że nie ma możliwości wydania zgody na użytkowanie dobudowanej części ww. budynku i zawiadomił strony o zaplanowanych oględzinach na nieruchomości. W protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 14 listopada 2011 r. wskazano, że w poziomie piwnic od strony frontowej rozbudowano budynek (garaż) na długości 160cm, zabudowano ścianę frontową z drzwiami garażowymi od strony zachodniej. W poziomie parteru obudowano loggię, przedłużając pokój o 120cm. W ścianie frontowej zamontowano okno o wymiarach 180 x 150cm i drzwi balkonowe od strony zachodniej. W poziomie I piętra od strony wschodniej i południowej wybudowano balkon frontowy o szerokości 1,54m i od strony południowej 1,50 x 3,00m, od zachodu szerokości 1,50m. W elewacji wschodniej i zachodniej wymurowano ściankę grubości 12cm w granicy z sąsiadem (przegroda wzrokowa) w parterze od strony wschodniej. Na balkonie wykonano balustrady ochronne o wysokości 1,1m. Wykonano nowe rynny i rury spustowe z PCW odprowadzające wodę na własną nieruchomość. Balkon I piętra - płyta żelbetowa wsparta na 5 słupach stalowych 013cm. Sporządzono ponadto załącznik graficzny do protokołu, obrazujący poczynione ustalenia, jak również materiał fotograficzny. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], PINB w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. i J. W. wstrzymanie robót budowlanych przy rozbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania oraz przedłożenie: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego - aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do dnia 31 marca 2012 r. Następnie organ zawiesił postępowanie, które podjął w dniu 16 sierpnia 2013 r. Pół roku wcześniej, w dniu 1[...] grudnia 2012 r. M. i J. W. złożyli w organie I instancji wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. W aktach brak wskazanych w tym piśmie załączników - 4 egzemplarzy projektu budowlanego, dziennika budowy oraz protokołów z pomiarów instalacji elektrycznej i gazowej, opinii urządzeń grzewczo-kominowych oraz aktu notarialnego o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Odpis decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie logii i balkonów, złożył w dniu 21 grudnia 2012 r. Prezydent Miasta L.. Bezpośrednio po podjęciu postępowania PINB postanowieniem nr [...] ustalił inwestorom opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł; po rozpoznaniu zażalenia skarżących Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, kwestionując wypełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Wobec tego PINB ponownie wezwał M. i J. W. do uzupełnienia dokumentów zgodnie z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. zobowiązani poinformowali, że nie podzielają stanowiska Powiatowego Inspektora, nie składając jednocześnie żadnego dokumentu. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], PINB, w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał M. i J. W. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części przedmiotowego budynku, tj. rozbiórkę: obudowy loggii parteru, powiększonej płyty loggii, ściany frontowej garażu oraz balkonu na pierwszym piętrze wraz ze wsporczą konstrukcją stalową oraz ściany w granicy. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Główną przesłanką wyeliminowania tej decyzji było niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postepowania wyrażonych w wyroku WSA z dnia 8 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Łd 82/09 przez brak uzasadnienia przyjętego trybu postępowania. Inwestorzy w dniu 29 kwietnia 2014 r. wypożyczyli z organu I instancji 4 egzemplarze projektu, natomiast w dniu 20 maja 2014 r. złożyli ponownie wypożyczone dokumenty, dołączając dodatkowo świadectwo energetyczne. Dodatkowo dokumentacja została opatrzona w dniu 15 maja 2014 r. podpisami oraz pieczęciami osoby sprawdzającej - mgr. inż. T.P. W dniu 6 czerwca 2014 r. inwestorzy złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00zł z tytułu samowolnie rozbudowanego budynku. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], organ odwoławczy uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że inwestorzy nie złożyli żadnego z dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a których złożenie jest warunkiem zastosowania trybu określonego w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Pismem z dnia 3 września 2014 r. PINB wezwał M. i J. W. do uzupełnienia dokumentów zgodnie z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Zakreślony termin upłynął bezskutecznie. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], PINB w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał M. W. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części przedmiotowego budynku, tj. rozbiórkę: obudowy loggii parteru, powiększonej płyty loggii, ściany frontowej garażu oraz balkonu na pierwszym piętrze wraz ze wsporczą konstrukcją stalową oraz ściany w granicy. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. podniosła, że rozstrzygnięcie nie stanowi wykonania wyroku WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 82/09. Zdaniem odwołującej orzeczenia sądów zapadłe w niniejszej sprawie przesądzają, że nie jest dopuszczalne nakazanie rozbiórki. Odwołująca podniosła dodatkowo, że organ I instancji błędnie uznał, że przedłożona inwentaryzacja architektoniczno-budowlana nie stanowi projektu budowlanego, skoro w wydanym postanowieniu nr [...], potwierdził, iż stanowi ona wypełnienie obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem nr [...], a z projektu budowlanego wynika, że budowa jest zgodna z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, co następuje po raz kolejny po sprawdzeniu projektu dnia 15 maja 2014 r. przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami w specjalności konstrukcyjno- budowlanej. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB z dnia [...] listopada 2014 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że WSA, uchylając wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2008 r., wskazał, że jakkolwiek podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż roboty budowlane stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, o tyle brak jest podstaw do podzielenia kategorycznego stanowiska o możliwości zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie już choćby treść rozstrzygnięcia organów zdaje się dowodzić, iż "prosta" rozbiórka części obiektu, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie jest możliwa. Konieczne jest bowiem jednoczesne wydanie stosownych nakazów, mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W związku z powyższym Sąd zobligował organy do ustalenia czy i ewentualnie w jakim zakresie - do jakiej części obiektu - technicznie możliwe jest zastosowanie rygoru rozbiórki (po ewentualnym wykluczeniu przesłanek legalizacyjnych), do jakiej zaś, z racji konieczności doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, niezbędne będzie prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ II instancji, w oparciu o treść art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego, w wyniku czego zmieniła się powierzchnia zabudowy oraz kubatura budynku mieszkalnego. Realizując wytyczne WSA w Łodzi wyrażone w ww. wyroku PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nakazał M. i J. W. wstrzymanie robót budowlanych oraz przedstawienie określonych dokumentów. Zdaniem organu odwoławczego za wykonanie tego obowiązku nie można uznać przedłożonej w dniu 10 września 2007 r. oceny technicznej, niebędącej projektem budowlanym, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie spełnia ona wymogów stawianych przepisami prawa. Przedłożona przez inwestorów inwentaryzacja jest nieaktualna, gdyż po jej sporządzeniu były wykonywane dalsze roboty budowlane. Po drugie, inwentaryzacja nie zawiera projektu zagospodarowania działki sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych (zawiera wyłącznie Plan sytuacyjny na kopii mapy nie służącej do celów projektowych.). Po trzecie, ocena techniczna nie uwzględnia faktu, że inwestycja jest sprzeczna z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Przedłożona ocena techniczna nie zawiera jakiegokolwiek rozwiązania pozwalającego doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z przepisami. Dodatkowo ocena ta została złożona w jednym egzemplarzu oryginalnym, do którego dołączono dwa egzemplarze powielone na kserokopiarce. Kserokopia dokumentu nie jest jego kolejnym egzemplarzem, natomiast przepis art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przewiduje obowiązek złożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo w tej sytuacji uznał, że nie zostały przedłożone dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a wobec tego brak jest podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na art. 48 ust. 4 ustawy organ II instancji stwierdził, że organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodą co do dalszego trybu postępowania, gdyż konstrukcja tej normy nie pozostawia mu uznaniowości ani też możliwości odmiennego od wskazanego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu odwoławczego prawidłowe jest też stanowisko, że technicznie możliwe jest zastosowanie rygoru rozbiórki do obudowy loggii parteru, powiększonej płyty loggii, ściany frontowej garażu oraz balkonu na pierwszym piętrze wraz ze wsporczą konstrukcją stalową oraz ścianą w granicy, bowiem rozbudowana część budynku nie została zrealizowana w miejsce uprzednio rozebranej części obiektu niejako zastępując istniejącą ówcześnie cześć budynku. W wyniku samowolnie prowadzonych robót budowlanych powstała bowiem nowa, nieistniejąca uprzednio część obiektu, niepołączona z nim konstrukcyjnie w sposób uniemożliwiający rozbiórkę rozbudowanej części. Organ zwrócił uwagę, że rozbiórki ściany frontowej obiektu dokonano już po dokonaniu rozbudowy, co w sposób bezsporny wskazuje na fakt, że nie zachodzi łączność konstrukcyjna między robotami budowlanymi związanymi z rozbudową budynku i robotami rozbiórkowymi. Fakt ten potwierdzają w szczególności zdjęcia wykonane w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 10 sierpnia 2007r. Zdaniem organu II instancji organ szczebla powiatowego błędnie wskazał, że objął jednym postępowaniem całokształt wykonanych robót budowlanych bez podziału na samowolną rozbudowę (art. 48 Prawa budowlanego) i samowolne roboty (art. 50-51 Prawa budowlanego), ponieważ dotyczyły one jednego i tego samego obiektu budowlanego tworzącego konstrukcyjną całość, w którym występują zależności przestrzenne i techniczno-budowlane, skoro jak wynika z treści sentencji rozstrzygnięcie dotyczy wyłącznie robót budowlanych związanych z rozbudową obiektu. Fakt ten dostrzegł organ I instancji, wskazując w dalszej części uzasadnienia, że jeżeli chodzi o odtworzenie ściany pierwotnej z oknem balkonowym oraz ściany z wrotami garażowymi, niezbędne będzie prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, a tym samym wprost z uzasadnienia wynika, że roboty budowlane związane z samowolną rozbiórką części obiektu nie zostały objęte weryfikowanym rozstrzygnięciem. Rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, jest jednak prawidłowe. Odnosząc się do treści odwołania organ stwierdził, że wyroki zapadłe w niniejszej sprawie nie przesądzały, że nie jest dopuszczalne nakazanie rozbiórki. Za chybiony organ uznał również zarzut, że organ I instancji błędnie przyjął, że przedłożona inwentaryzacja architektoniczno-budowlana nie stanowi projektu budowlanego, skoro w wydanym postanowieniu nr [...] potwierdził, iż stanowi ona wypełnienie obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem nr [...]. Wskazane postanowienie organu I instancji zostało bowiem uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] września 2013 r., nr [...], co oznacza, że rozstrzygnięcie to było wadliwe, a po drugie jako rozstrzygnięcie nieostateczne nie wywołało żadnych skutków prawnych. W skardze na powyższą decyzję M. W. zarzuciła naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że możliwa jest rozbiórka dobudowanej części obiektu, w sytuacji, gdy w żaden sposób nie wynika z zebranego materiału dowodowego, aby dobudowana część stanowiła samodzielną i niepołączoną z budynkiem całość, a także że po dokonaniu jej rozbiórki budynek będzie mógł funkcjonować jako obiekt budowlany zgodny z przepisami Prawa budowlanego; art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zignorowanie wytycznych sformułowanych w utrzymanym w mocy przez NSA wyroku WSA w z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 82/09; art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to zaniedbania po stronie organu w dużej mierze doprowadziły do zaistniałej sytuacji, a ponadto rozbiórka obiektu wymagałaby doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego (w przeciwnym razie budynek zostałby bez elewacji); art. 8 k.p.a. poprzez mnożenie po 7 latach od dokonania rozbudowy wymagań formalnych, w sytuacji gdy na chwilę jej rozpoczęcia dokumentacja była kompletna, co potwierdził organ administracji budowlanej. Zdaniem skarżącej zakres prac wykonanych przy budowie loggi obejmował także rozebranie ściany wewnętrznej oraz ściany podparapetowej, a wykonane prace doprowadziły do trwałego połączenia prac nowo wykonywanych (objętych nakazem rozbiórki) z budynkiem. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy rozbiórka ściany frontowej nastąpiła przed dobudową loggi czy dopiero po jej dobudowaniu. W obu przypadkach efekt jest ten sam - loggia stanowi całość konstrukcyjnie związaną z budynkiem i ewentualna jej rozbiórka doprowadzi do powstania budynku pozbawionego jednej z elewacji. Fakt ten powoduje, że bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania z art. 51 Prawa budowlanego, ewentualna decyzja o rozbiórce dobudowanej części nie może zostać wydana. Skarżąca podniosła, że gdyby w wykonaniu wcześniejszych decyzji nakazujących jej wykonanie określonych robót budowlanych nie wydano jej na samym początku dziennika budowy, nie prowadziłaby rozbudowy domu. Fakt otrzymania dziennika budowy dał jej podstawy, by sądzić, że wszystkie rygory formalne zostały spełnione. Zaniedbanie po stronie organu nie pozwala przyjąć, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę jako bezzasadną. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego wypełniły wskazania Sądu co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z dnia 8 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Łd 82/09 i nie naruszyły art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z zaleceniami określiły bowiem zakres robót budowlanych, których samowolne wykonanie wymagało wszczęcie procedury z art. 48 ustawy, a także ustaliły zakres pozostałych robót budowlanych, do których zastosowanie znajdzie art. 51 ustawy. Z uzasadnienia rozstrzygnięć wynika, że sprawa niniejsza dotyczy wyłącznie tych robót budowlanych, w stosunku do których zastosowano art. 48 ustawy, natomiast sprawa pozostałych robót budowlanych zostanie rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Brak bowiem podstaw prawnych do prowadzenia jednego postępowania w dwóch odrębnych trybach. Podkreślenia też w ocenie Sądu wymaga, że organy nadzoru budowlanego wszczynając procedurę legalizacyjną w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zmierzały do umożliwienia skarżącej doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co jednak obligowało inwestora do wykonania nałożonych nań obowiązków. Przesłanką kwestionowanej decyzji PINB stała się niemożność legalizacji z powodu uniemożliwienia organowi stosownej weryfikacji w oparciu o dokumentację, której złożenia inwestorka odmówiła. Nie sposób zatem uznać za zasadny zarzutu skargi, iż to wyłącznie błąd organu administracji spowodował konieczność obecnego postępowania. Sąd wskazał, że inwestorzy, pomimo upływu wyznaczonego terminu (do dnia 31 marca 2012 r.), nie wykonali nałożonego na nich postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], obowiązku w całości. Do akt załączona została jedynie ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie logii i balkonów przedmiotowego budynku, a także kopia aktu notarialnego, z którego wynikało, że M. W. i J. W. są jego właścicielami, co miało świadczyć o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże inwestorzy nie przedłożyli wymaganego projektu budowlanego, co obligowało organ do wydania orzeczenia o rozbiórce. Załączona do akt inwentaryzacja architektoniczno-budowlana z orzeczeniem o stanie technicznym budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z projektem robót docelowych, sporządzona przez mgr. inż. M. O. nie może być uznana za projekt budowlany. Po pierwsze, dokument ten został złożony w wykonaniu obowiązku nałożonego na inwestorów przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r., nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Inna była więc podstawa prawna tego obowiązku, bowiem art. 50 ust. 1 ustawy odnosi wyłącznie do przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 ustawy. Ponadto inny był zakres omawianego obowiązku, gdyż z art. 50 ust. 3 ustawy jednoznacznie wynika, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Za taki właśnie dokument, a nie za projekt budowlany, należy uznać złożoną inwentaryzację. Poza tym wspomniana ocena techniczna została sporządzona w sierpniu 2007 r., natomiast jak wynika z akt sprawy, pomimo wstrzymania robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego, roboty te w dalszym ciągu były kontynuowane, a więc w dniu wydania postanowienia nr [...], dokument ten był już nieaktualny. Sprawdzenie tej oceny technicznej w dniu 15 maja 2014 r. przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nie stanowi podstawy do uznania, że dokument ten stał się aktualnym projektem budowlanym. Nadto inwentaryzacja architektoniczno-budowlana nie zawiera projektu zagospodarowania działki sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych (zawiera wyłącznie Plan sytuacyjny na kopii mapy niesłużącej do celów projektowych.). Dodatkowo ocena ta została złożona w jednym egzemplarzu oryginalnym i w dwóch kserokopiach, tymczasem kserokopia dokumentu nie jest kolejnym egzemplarzem dokumentu, natomiast przepis art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przewiduje bezwzględny obowiązek złożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Niezależnie od powyższego Sąd podkreślił, że zasadnie organ odwoławczy podniósł, że na etapie legalizacji samowoli budowlanej istnieje konieczność uwzględnienia § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia jest wyjątkiem od ogólnej zasady lokalizowania obiektów budowlanych względem granicy działki, a skoro tak, to słusznie wskazał organ odwoławczy, że zrealizowana inwestycja narusza powyższą normę, bowiem rozbudowa budynku skarżącej zwiększyła jego dotychczasowe wymiary, natomiast przedłożona ocena techniczna nie określa, czy zostały spełnione warunki wynikające z przepisów § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia oraz nie zawiera jakiegokolwiek rozwiązania pozwalającego doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z przepisami. Trafnie w tych okolicznościach organy uznały, że skarżąca nie wykonała należycie obowiązków nałożonych w toku postępowania legalizacyjnego, co obligowało organ do orzeczenia rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Orzeczenie to nie wyklucza przywrócenia stanu poprzedniego budynku, ale dokonanego w rygorach Prawa budowlanego. Skargą kasacyjną M. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo pominięcia przez organy nadzoru budowlanego wiążących w sprawie wytycznych wyroku WSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 82/09, wskazujących, iż organy nadzoru budowlanego winny ustalić czy i ewentualnie w jakim zakresie - do jakiej części obiektu - techniczne możliwe jest zastosowanie rygoru rozbiórki z art. 48 ustawy Prawo budowlane (po ewentualnym wykluczeniu przesłanek "legalizacyjnych"), do jakiej zaś, z racji konieczności doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, niezbędne będzie prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji pominięcie, iż organy nadzoru budowlanego oceny takiej nie dokonały; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego wskazanych przepisów procedury administracyjnej, polegającego na całkowicie błędnym, nieuwzględniającym całokształtu materiału dowodowego oraz zasad logicznego myślenia stwierdzeniu, iż w realiach sprawy możliwe jest dokonanie rozbiórki części rozbudowanego obiektu budowlanego bez jednoczesnego nakazania doprowadzenia do stanu poprzedniego określonych robót przeprowadzonych w ramach rozbudowy obiektu, pomimo, iż wykonanie rozbiórki bez jednoczesnego doprowadzenia do stanu poprzedniego obiektu doprowadzi do zdekompletowania obiektu budowlanego i doprowadzanie go do stanu niezgodnego z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi; c) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., a tym samym brak podania i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim kwestionowana przez skarżącą była nie tylko sama możliwość dokonania przez organy nadzoru budowlanego oceny co do możliwości rozbiórki części obiektu budowlanego (budynku skarżącej), ale także wynik tej oceny; - które to naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe zastosowanie wytycznych ww. wyroku oraz prawidłowa ocena materiału dowodowego winna doprowadzić organy nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, co czyniło wydane w sprawie decyzje o nakazaniu rozbiórki rozbudowanej części budynku niezgodnymi z przepisami procedury i winno było skutkować uchyleniem decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; 2. prawa materialnego, a to: a) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego zastosowaniu i nakazaniu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku skarżącej w postaci określonych robót, w sytuacji, gdy charakter zaistniałych w sprawie robót budowlanych nie pozwala na oddzielenie części budynku nadającej się do rozbiórki od części budynku wymagających doprowadzenia do stanu poprzedniego, wobec czego wykonanie nakazu rozbiórki doprowadzi całość obiektu budowlanego (budynku) do stanu niezgodnego z prawem; b) art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy postępowanie dotyczące rozbudowanego budynku skarżącej, wobec charakteru rozbudowy, nie pozwalającej na oddzielenie części rozbudowy nadających się do rozbiórki i części wymagających przywrócenia do stanu poprzedniego, wymagało wydania w sprawie decyzji dotyczącej całości rozbudowy (i rozbiórki) i wydania jednocześnie nakazów rozbiórki oraz przywrócenia do stanu poprzedniego wszystkich części rozbudowy budynku skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego udzielonego przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej organy pomijają wskazania WSA co do tego, że organy powinny ocenić (a więc i uzasadnić tę ocenę), czy możliwe jest dokonanie rozbiórki rozbudowanych części budynku w sytuacji, gdy jednocześnie z rozbudową budynku dokonano jego częściowej rozbiórki. Rozbiórka nie może prowadzić do doprowadzenia obiektu do stanu kolidującego z przepisami prawa, w szczególności dotyczącymi warunków technicznych budynków, a więc np. do pozbawienia budynku ścian zewnętrznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie posiada usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Podzielić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. To zaś oznacza, że oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Łd 82/09. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie organy winny ustalić czy i ewentualnie w jakim zakresie - do jakiej części obiektu - techniczne możliwe jest zastosowanie rygoru rozbiórki z art. 48 ustawy Prawo budowlane (po ewentualnym wykluczeniu przesłanek "legalizacyjnych"), do jakiej zaś, z racji konieczności doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, niezbędne będzie prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W przypadku bowiem rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwale, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 ustawy - Prawo budowlane; jest to inny przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust.1 tej ustawy, umożliwiający uruchomienie trybu postępowania na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane organ nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego (por. wyroki NSA: z dnia 8 grudnia 2000r., sygn. IV SA 2624/98 – CBOSA; z dnia [...] grudnia 1996 r. sygn. II SA/Wr 236/96 - OSP 1997/11 poz. 202). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że taki kierunek interpretacji art. 48 ustawy – Prawo budowlane wynika z tego, iż przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa), istotą jego jest jedynie przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyroki NSA: z dnia 9 września 2015r., sygn. akt II OSK 92/14; z dnia 24 stycznia 2008r. sygn. II OSK 1927/06; z dnia 7 lipca 2006 r. sygn. II OSK 1052/05 - CBOSA). Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Łd 82/09 stwierdził, że "w rozpoznawanej sprawie, już choćby treść rozstrzygnięcia organów zdaje się dowodzić, iż "prosta" rozbiórka części obiektu, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie jest możliwa. Konieczne jest bowiem jednoczesne wydanie stosownych nakazów, mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego." A zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu powyższego wyroku jednoznacznie wskazał, że w przypadku, gdy nie jest możliwa "prosta" rozbiórka części obiektu, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, konieczne jest jednoczesne wydanie stosownych nakazów, mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Takie stanowisko Sądu – pogląd prawny wiąże organy nadzoru budowlanego i sądy dopóki nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zostały wyrażone. Wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Łd 82/09 powyższy pogląd prawny umknął uwadze zarówno organów nadzoru budowlanego jak i Sądu pierwszej instancji. W wyniku tego uchybienia poza oceną organów obu instancji i Sądu pierwszej instancji pozostały okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. A mianowicie, organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły i nie oceniły należycie, czy możliwa jest częściowa rozbiórka przedmiotowego budynku, a jeśli tak to jakie nakazy należy jednocześnie wydać w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Tymczasem w niniejszej sprawie poza "zainteresowaniem" organów pozostały kwestie dotyczące doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdził, że organ I instancji błędnie wskazał, że objął jednym postępowaniem całokształt wykonanych robót budowlanych bez podziału na samowolną rozbudowę (art. 48 Prawa budowlanego) i samowolne roboty (art. 50-51 Prawa budowlanego), ponieważ dotyczyły one jednego i tego samego obiektu budowlanego tworzącego konstrukcyjną całość, w którym występują zależności przestrzenne i techniczno-budowlane, skoro jak wynika z treści sentencji rozstrzygnięcie dotyczy wyłącznie robót budowlanych związanych z rozbudową obiektu. Organ odwoławczy zaznaczył, że fakt ten dostrzegł organ I instancji, wskazując w dalszej części uzasadnienia, że jeżeli chodzi o odtworzenie ściany pierwotnej z oknem balkonowym oraz ściany z wrotami garażowymi, niezbędne będzie prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Niemniej jednak z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ nadzoru budowlanego ani jednocześnie z nakazem rozbiórki, ani w terminie późniejszym – i stan taki istnieje nadal w dacie wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny – nie wydał decyzji mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. To zaś oznacza, iż organy wydały decyzje nakazujące rozbiórkę części budynku bez rozważenia, czy po wykonaniu nakazu rozbiórki budynek odpowiada przepisom ustawy - Prawo budowlane i przepisom wykonawczym do tej ustawy – bez rozważenia, czy budynek w kształcie nadanym po rozbiórce może istnieć i być użytkowany, w szczególności, czy będzie posiadał wszystkie ściany zewnętrzne, czy też będzie stanowił "otwartą" konstrukcję. Organ odwoławczy wprawdzie w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że rozbiórki ściany frontowej dokonano po dokonaniu rozbudowy, lecz takie stwierdzenie nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla przyjęcia stanowiska, że rozbudowana część nie jest konstrukcyjnie związana z pozostałą częścią budynku. W tym zakresie postępowanie dotknięte jest brakiem należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Taki stan rzeczy zaaprobował Sąd pierwszej instancji. W tych okolicznościach sprawy naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa dopuściły się zarówno organy nadzoru budowlanego jak i Sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło w pełni do zrealizowania wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powołanym wyżej wyroku. Z powyższych względów usprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nieuzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, iż skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem i poglądami zaprezentowanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie oznacza, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia tego przepisu. Uwzględnienie wskazanych wyżej zarzutów kasacyjnych uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji. Z uwagi zaś na powyższe uchybienia przedwczesne jest wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.